통일한국에서의 북한지역 지방행정체제 개편 방안에 관한 연구

본문에서 고찰한 내용을 요약하면 다음과 같다. 먼저 통일헌법에 대해서이다. 통일에 관한 헌법적 내용의 불비로 인한 소모적 정쟁에 대비하고, 효율적이고 주민친화적인 지방행정체제의 정비를 위해서라도 통일헌법의 제정은 필요하다. 지방행정체제의 관점에서는 최소 두 가지의 내용이 반영된 통일헌법이 필요하다. 첫째는 통일의 방식에 관한 구체적인 내용을 가진 헌법일 것, 둘째는 통일한국에서의 지방행정체제의 틀을 정한 헌법이어야 한다. 이 틀에는 지방분권에 입각한 지방자치제에 관한 내용이 담겨 있어야 한다. 국가 정체로서의 연방제와 관련한 쟁점이다. 만약 통일한국이 연방제를 채택하고, 이를 근거로 한 지방행정체제를 구축한다면 미국식 연방정부에 비해 상대적으로 주의 역할과 비중이 큰 캐나다 연방제도 고려해 볼 만하다고 본다. 국가의 대표정부로서 중앙정부의 우위를 수용하는 동시에 지방정부의 정체성과 보조성도 명확하게 인정하는 전략적 동거의 형태를 취하는 편이 좋을 것이다. 남북 간의 법적 통합의 필요성이다. 통일의 구체적인 단계에 있어 법적 통합의 문제는 통일의 핵심 내용이다. 문제는 그 법적 통합 내지 법적 승계의 과정에서 북한의 특수성을 어떻게 반영하고 민주적 기본질서에 입각한 법적 체계를 어떻게 형성해 나갈 것인가이다. 이러한 관점에서 본다면 통일 과정에서의 북한 지방행정체제의 정비와 지방자치의 실시는 법적 동화를 위한 최선의 방책이며, 민의의 충실한 반영을 위한 좋은 도구가 될 수 있다. 지방자치법에 근거한 행정체제의 정비가 중요하다. 우리의 통일 과정에서 통일 헌법 제정 시, 그 헌법에는 반드시 지방분권에 관한 문언 및 내용이 포함되어야 한다. 그리고 이러한 분권적 헌법의 가치를 구현할 지방자치법의 제정 역시 필수적으로 따라야 할 것이다. 통일한국의 초기에는 지방자치보다는 중앙집권적 경제성장을 강조할 여지가 크지만, 중앙집권 후에 따르게 될 지역 불균형의 문제와 주민 삶의 질적 보장을 고려하면, 애초 제도 설계 시에 집권보다는 분권적 국정 운영 체제를 확보하는 것이 중요하다. 지방자치의 시행 시기에 관하여. 필자는 과거 지방자치의 궁극적인 목적인 주민의 복리 증진과 기본권 보장을 위해서라도 통일 후 곧바로 지방자치의 실시를 주장하였다. 여기에 다른 이유를 더 한다면, 지방자치제의 시행을 염두에 둔 잠정적인 연기보다는, 시행착오를 줄이기 위한 철저한 준비와 검증을 통하여 통일헌법에서 지방자치의 실시를 명시하고, 그 구체화로서 지방자치법을 제정하여 통일과 동시에 지방자치를 실시하는 것이 옳다고 본다. 분권적 행정체제로의 개편의 필요성이다. 통일 과정에 있어 북한의 지역 사정을 무시하고 일괄적이고 중앙집권적인 지방행정체제의 선택은 자칫 지역민과 각 지방의 반발을 초래하여 큰 소요로까지 이어질 수도 있음을 명심해야 한다. 새로운 지역감정과 지역균형개발의 문제를 사전에 차단할 수 있는 행정체제의 개편이 필요한 이유이다. 이를 위해 필요한 것이 바로 지방분권적 지방행정체제로의 개편이라고 할 것이다. 이와 함께 헌법적 차원에서의 지방분권적 정치제도의 구현도 함께 논의되어야 한다. 지방행정체제개편을 위한 특별법 및 선거제도의 정비가 필요하다. 통일 이후 북한의 지방행정체제개편 문제에 앞서 선행되어야 할 과제가 바로 지방행정체제개편을 위한 특별법 등 법률의 정비이다. 또한 북한의 지방행정체제의 완성은 직업적으로 전문적인 공무원제도가 북한에 정착하는 것을 전제로 한다. 무엇보다 공무원 조직이 민주적 법치국가 하의 조직으로 재탄생되어야 할 것이다. 북한지역 행정체제의 선별적 수용도 필요하다. 통일 후 자강도는 평안북도에, 양강도는 함경북도에 병합시켜 해방 후 지방행정구역의 수와 유사하게 전국을 14도로 개편하여야 한다. 이는 남북한 분단 이전의 지방행정구역으로 환원하는 것으로 지방행정구역 통합에 있어서 혼란과 비용을 줄이고, 역사적 정체성을 되찾는 일이기도 하다. 또한 통일 후의 경제개발은 특구를 이용하게 될 가능성이 크다. 이러한 특구의 역할과 운영은 통일 과정에서 그대로 살릴 필요가 있을 것이다. 행정 권한의 배분과 전문적 공무원제도의 정착 필요성이다. 지방행정체제 개편은 행정 권한의 배분과 밀접한 연관을 가진다. 행정 권한의 배분과 관련하여서는, 보충성의 원칙, 기관위임사무의 원칙적 불수용, 재정 규모를 반영한 현실적 권한 배분 등은 주요 원칙으로서 제시되어야 한다. 제도 설계 시에 다양한 논의가 전제로 되어야 할 것이고, 이를 위해 사전적 논의가 충분히 이루어져야 한다. 먼저 통일헌법에 대해서이다. 통일에 관한 헌법적 내용의 불비로 인한 소모적 정쟁에 대비하고, 효율적이고 주민친화적인 지방행정체제의 정비를 위해서는 통일헌법의 제정이 필요하다. 지방행정체제의 관점에서는 최소 두 가지의 내용이 반영된 통일헌법이 필요하다. 첫째는 통일의 방식에 관한 구체적인 내용을 가진 헌법일 것, 둘째는 통일한국에서의 지방행정체제의 틀을 정한 헌법이어야 한다. 이 틀에는 지방분권에 입각한 지방자치제에 관한 내용이 담겨 있어야 한다. 국가 정체로서의 연방제와 관련하여. 만약 통일한국이 연방제를 채택하고, 이를 근거로 한 지방행정체제를 구축한다면 미국식 연방정부에 비해 상대적으로 주의 역할과 비중이 큰 캐나다 연방제도 고려해 볼 만하다. 이때, 국가의 대표정부로서 중앙정부의 우위를 수용하는 동시에 지방정부의 정체성과 보조성도 명확하게 인정하는 전략적 동거의 형태를 취하는 편이 좋을 것이다. 남북 간의 법적 통합의 필요성이다. 통일의 구체적인 단계에 있어 법적 통합의 문제는 통일의 핵심 내용이다. 문제는 그 법적 통합 내지 법적 승계의 과정에서 북한의 특수성을 어떻게 반영하고 민주적 기본질서에 입각한 법적 체계를 어떻게 형성해 나갈 것인가이다. 이러한 관점에서 본다면 통일 과정에서의 북한 지방행정체제의 정비와 지방자치의 실시는 법적 동화를 위한 최선의 방책이며, 민의의 충실한 반영을 위한 좋은 도구가 될 수 있다. 지방자치법에 근거한 행정체제의 정비가 중요하다. 통일 과정에서 통일 헌법을 제정할 때, 그 헌법에 반드시 지방분권에 관한 문언 및 내용이 포함되어야 한다. 그리고 이러한 분권적 헌법의 가치를 구현할 지방자치법의 제정 역시 필수적으로 따라야 할 것이다. 통일한국의 초기에는 지방자치보다는 중앙집권에 의한 경제성장을 강조할 여지가 크지만, 중앙집권 후에 따르게 될 지역 불균형의 문제와 주민 삶의 질적 보장을 고려한다면, 제도 설계 시에 집권보다는 분권적 국정 운영 체제를 확보하는 것이 중요하다. 지방자치의 시행 시기에 관하여. 필자는 과거 지방자치의 궁극적인 목적인 주민의 복리 증진과 기본권 보장을 위해서라도 통일 후 곧바로 지방자치의 실시를 주장하였다. 여기에 다른 이유를 더 한다면, 지방자치제의 시행을 염두에 둔 잠정적인 연기보다는, 시행착오를 줄이기 위한 철저한 준비와 검증을 통하여 통일헌법에서 지방자치의 실시를 명시하고, 그 구체화로서 지방자치법을 제정하여 통일과 동시에 지방자치를 실시하는 것이 옳다. 분권적 행정체제로의 개편 필요성이다. 통일 과정에 있어 북한의 지역 사정을 무시하고 일괄적이고 중앙집권적인 지방행정체제의 선택은 자칫 지역민과 각 지방의 반발을 초래하여 큰 소요로까지 이어질 수도 있음을 명심해야 한다. 새로운 지역감정과 지역균형 개발의 문제를 사전에 차단할 수 있는 행정체제의 개편이 필요한 이유이다. 이를 위해 필요한 것이 바로 지방분권적 지방행정체제로의 개편이라고 할 것이다. 이와 함께 헌법적 차원에서의 지방분권적 정치제도의 구현도 함께 논의되어야 한다. 지방행정체제개편을 위한 특별법 및 선거제도의 정비가 필요하다. 통일 이후 북한지역에서의 지방행정체제개편 문제에 앞서 선행되어야 할 과제가 바로 지방행정체제개편을 위한 특별법 등 법률의 정비이다. 또한 북한 지방행정체제의 완성은 직업적으로 전문적인 공무원제도가 북한에 정착하는 것을 전제로 한다. 무엇보다 공무원 조직이 민주적 법치국가 하의 조직으로 재탄생되어야 할 것이다. 북한지역 행정체제의 선별적 수용도 필요하다. 통일 후 자강도는 평안북도에, 양강도는 함경북도에 병합시켜 해방 후 지방행정구역의 수와 유사하게 전국을 14도로 개편하여야 한다. 이는 남북한 분단 이전의 지방행정구역으로 환원하는 것으로 지방행정구역 통합에 있어서의 혼란과 비용을 줄이고, 역사적 정체성을 되찾는 일이기도 하다. 또한 통일 후의 경제개발은 특구를 이용하게 될 가능성이 크다. 이러한 특구의 역할과 운영은 통일 과정에서 그대로 살릴 필요가 있을 것이다. 행정 권한의 배분과 전문적 공무원제도의 정착의 필요성이다. 지방행정체제 개편은 행정 권한의 배분과 밀접한 연관을 가진다. 행정 권한의 배분과 관련하여서는, 보충성의 원칙, 기관위임사무의 원칙적 불수용, 재정규모를 반영한 현실적 권한 배분 등은 주요 원칙으로서 제시되어야 한다. 제도 설계 시에 다양한 논의가 전제로 되어야 할 것이고, 이를 위해 사전적 논의가 충분히 이루어져야 한다. 그러나 “통일은 제도와 체제의 통합이다. 그러나 그 전에 인간과 정신이 융합되어야 한다.”는 귄터 빌헬렘 그라스의 말처럼, 제도와 체제의 통합과 함께 통일 정신의 확고한 이념이 헌법에 반영되어야 할 것임은 물론이다.