한국 지방정치에서의 지방의원과 국회의원 관계에 대한 실증 연구: 후견주의 시각

본 논문의 목적은 우리나라 지방정치에서 지방의원과 국회의원의 관계를 후견주의 시각에서 분석하는 것이다. 지방의원 77명을 포함한 총 85명과의 심층 면담을 통해 수집한 자료를 바탕으로 실증 분석한 연구 결과는 다음과 같다. 첫째 지방의원과 국회의원은 상호 필요한 자원을 교환하는 후견주의를 형성하고 있다. 둘째, 지방의원은 경제적 자원, 정치적 자원, 그리고 기타 서비스 등을 국회의원의 공천권과 교환한다. 셋째, 지역주의 맥락 속에서 제도적 요인에 기반한 공천권을 보유한 국회의원은 지방의원과의 관계에서 호혜성의 차원을 넘어 착취와 지배와 같은 특징을 보이기도 한다. 넷째, 국회의원은 지방의원들에 대한 감시를 통해 후견주의를 작동시키고 있으며, 지방의회의 운영과 주요 결정에 개입하고 있다. 끝으로, 우리 지방정치의 후견주의는 선거규칙이라는 제도적 요인과 지역주의로 대표되는 문화적 요인에 의해 형성되고 유지되고 있으며, 결과적으로 지방민주주의 발전에 부정적 영향을 미치고 있다. 본 논문은 지방의원과 국회의원의 관계를 후견주의 시각에서 분석하였다. 연구 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 우리 지방정치에서 지방의원과 국회의원의 관계는 수직적 양자관계로서 후견주의로 규정할 수 있다. 지방의원이 필요로 하는 공천권을 보유한 국회의원은 지방의원이 제공하는 정치자금과 각종 행사 비용 등의 경제적 자원, 선거과정에서의 지지세력 동원 및 지방의회 의결과정에서의 표결권 행사 등의 정치적 자원, 기타 서비스 등의 자원과 교환한다. 지방의원과 국회의원의 후견 관계는 최소 2년 이상의 기간 동안 유지된다. 둘째, 피후견인인 지방의원은 후견인인 국회의원에 종속되어 있으며 양자 간의 관계는 착취와 지배의 특징을 보이기도 한다. 국회의원은 자신의 보좌관이나 보좌관 출신 지방의원을 통해, 또는 다선 지방의원을 지구당 사무국장으로 임명하여 당 소속 지방의원들을 통제한다. 상황에 따라서는 지방의원들 간의 충성 경쟁을 유도하면서 통제력을 강화하기도 한다. 셋째, 국회의원은 지방의회 의장단 구성, 예산안 처리 등 지방의회의 주요 결정과정에서 지방의원들에게 영향력을 행사하여 광범위하게 개입하기도 한다. 넷째, 우리 지방정치의 후견주의는 정당공천이라는 제도적 요인, 지역주의와 사회적 명예를 중시하는 문화적 요인에 의해 형성되고 강화된다. 다섯째, 결과적으로 우리 지방정치의 후견주의는 지방의회의 자율성을 침해하고, 지방의 정치과정이 소수 또는 중앙정치인의 이익을 반영하는 방식으로 작동하도록 함으로써 지방민주주의 발전에 부정적인 영향을 미치고 있다. 위와 같은 우리 지방정치 후견주의의 특징은 지방민주주의의 발전을 위한 정책적 시사점을 제공하기도 한다. 현재의 지방정치 후견주의는 정당공천이라는 제도적 요인과 지역주의 정당체제라는 구조적 맥락 속에서 형성되고 강화되고 있다는 점을 주목할 필요가 있는 것이다. 이는 정당공천을 포함한 선거규칙이 변화하고 지역에서 특정 정당의 독점성이 약화 된다면 지방정치의 후견주의에 변화가 일어날 가능성이 있음을 의미한다. 정치과정에서 피후견인이 후견인을 선택할 수 있는 가능성이 확대될 경우 후견주의의 성격이 변화할 수 있다는 서구의 연구 결과를 참고할 필요가 있다. 이러한 점에서 정당공천의 폐지 또는 유보, 지역정당제의 도입 등이 후견주의의 극복을 위한 대안이 될 수 있다. 본 논문은 언론 보도 등을 통해 알려지기는 했지만 학술적 논의가 부족했던 지방의원과 국회의원의 관계를 후견주의 시각에서 실증 분석함으로써 우리 지방정치의 현실을 이론적 시각에서 다루었다는 점에서 의의를 갖는다. 그러나 본 연구는 지방의원과 국회의원에 관계에 초점을 두었기 때문에 우리 지방정치 후견주의의 전체적 모습을 조명한 것은 아니다. 다수 피면담자들의 언급과 언론 기사들을 종합해 보면 그동안 지방의 권력자로 여겨졌던 단체장 역시 국회의원의 영향력 아래에 놓여있을 가능성이 있다. 이는 국회의원이 지방의원뿐만 아니라 단체장과도 후견관계를 맺고 있을 가능성, 나아가 지방의 권력구조가 변화했을 가능성을 시사하는 것이다. 향후 국회의원, 지방의원, 단체장, 기타 행위자들의 상호작용과 자원 교환 관계에 대한 실증 연구가 필요하다. 본 연구는 미시적 수준에서 지방정치의 후견주의를 다루었으나 거시적 수준에서 우리 지방정치의 후견주의를 조망해 볼 필요가 있다. 국회의원이 중심이 된 지방정치 후견주의 형성의 중요한 원인이 된 기초의원 정당공천 제도 등 일련의 선거 규칙의 변화는 지방정치인, 지방자치 분권을 주장하는 시민사회, 학계 전문가 등의 반대에도 불구하고 2005년 중앙정치권이 주도한 법률 개정에 의해 이루어졌다. 따라서 소위 ‘전략적 선택론,’ 즉 지지 세력의 확보 또는 대중정당으로의 발전을 위해 정당이 주도적으로 후견주의 정치체제를 구축한다는 주장이 우리나라의 경우에도 적용되는지의 여부를 규명할 필요가 있는 것이다. 지난 1980년대 민주화 운동의 결과로 도입되고 1995년 첫 지방 동시 선거를 통해 출범한 우리의 지방자치는 여러 변화를 거치면서 성장해왔다. 그러나 지방정치의 후견주의와 같이 학술적으로 규명되거나 정리되지 않은 많은 이슈들이 존재한다. 향후 좀 더 많은 실증 연구를 기대해 본다.