정책결정과정으로서의 공론화 단계분석: ‘2018 서울시 지역균형발전 공론화 사례’

본 연구에서는 서울 공론화 사례를 대상으로 정책결정과정과 공론화 간의 관계를 검토하고자 하였다. 공론화를 공론의제-공론과정-공론결과 및 전환의 3단계로 구분하여 정책결정과정과 연계하여 분석하였다. 분석결과, 다음과 같이 2가지 측면에서 정리할 수 있다.첫째 정책결정과정에서 공론화의 특성을 보유하고 있는가의 여부이다. 첫 번째 공론의제를 공공성과 숙의가능성의 측면에서 검토하였다. 지역균형개발 이슈는 지역 간의 심리적 격차를 해소하고 공동체의 신뢰성을 회복할 수 있는 공공적 성격을 지녔다. 또한 구체적으로 논의할 수 있는 쟁점들도 도출될 수 있었다. 하지만 실제 숙의과정에서 전문가들의 선정과 자료집 등 제공된 정보들이 시민들의 숙의를 활성화 하는 데에는 한계가 있었다. 두 번째는 공론 추진 기구를 전문성과 공정성의 측면에서 검토하였다. 공론 추진 기구는 해당 분야의 전문가들로 구성되었고 시민들은 추진기구의 운영이 공정하다고 만족하였다. 세 번째는 공론 참여자를 대표성과 숙의성의 측면에서 검토하였다. 참여자들은 자치구별로 일정한 수를 할당하여 무작위로 추출되었다. 숙의성은 공론조사의 기법을 활용하여 학습, 질의응답, 소규모 토론 등이 실시되었다.둘째 행정의 정책결정과 시민의 숙의 간에 상호 연계가 이루어지고 있는가의 여부이다. 첫 번째 공론화의 실시는 행정의 영역에서 시민의 영역으로 전환되었다. 서울 공론화는 행정이 설정한 동원형 의제였다. 행정이 문제를 발견하고 해결의 방향을 공론화로 확인하고자 하였다. 따라서 공론화에서는 구체적인 정책수단을 주로 탐색하였다. 정부의제에서 결정의제로 진행되는 단계라고 할 수 있다. 두 번째 공론화 이후, 시민의 영역에서 행정의 영역으로 전환되었다. 시민들의 의견이 공론결과의 형태로 행정에 제출되었다. 행정이 공론 결과를 적극적으로 수용하면서 정책사업의 형태로 구체화하였다. 정책추진의 원동력이자 정당화의 도구로 활용되었다. 본 연구에서는 서울 공론화 사례를 대상으로 정책결정과정과 공론화 간의 관계를 검토하고자 하였다. 공론화를 공론의제 공론과정 공론결과 및 전환의 3단계로 구분하여 정책결정과정과 연계하여 분석하였다. 분석결과, 다음과 같이 2가지 측면에서 정리할 수 있다. 첫째 정책결정과정에서 공론화의 특성을 보유하고 있는가의 여부이다. 첫 번째 공론의제를 공공성과 숙의가능성의 측면에서 검토하였다. 지역균형개발 이슈는 지역 간의 심리적 격차를 해소하고 공동체의 신뢰성을 회복할 수 있는 공공적 성격을 지녔다. 또한 구체적으로 논의할 수 있는 쟁점들도 도출될 수 있었다. 하지만 실제 숙의과정에서 전문가들의 선정과 자료집 등 제공된 정보들이 시민들의 숙의를 활성화 하는 데에는 한계가 있었다. 두 번째는 공론 추진 기구를 전문성과 공정성의 측면에서 검토하였다. 공론 추진 기구는 해당 분야의 전문가들로 구성되었고 시민들은 추진기구의 운영이 공정하다고 만족하였다. 세 번째는 공론 참여자를 대표성과 숙의성의 측면에서 검토하였다. 참여자들은 무작위로 추출되었으나 자치구별로 일정한 수를 할당한 것에 그 특징이 있었다. 숙의성은 공론조사 기법을 활용하여 학습, 질의응답, 소규모 토론 등이 실시되었다. 시간과 빈도 등은 평균적이나 숙의 효과의 검증이나 다른 실천기법과의 비교 검토가 필요하다. 둘째 행정의 정책결정과 시민의 숙의 간에 상호 연계가 이루어지고 있는가의 여부이다. 첫 번째 공론화의 실시는 행정의 영역에서 시민의 영역으로 전환되었다. 서울 공론화는 의제선정위원회를 거치긴 했으나 사실상 행정이 설정한 동원형 의제였다. 행정이 문제를 발견하고 해결의 방향을 공론화로 확인하고자 하였다. 따라서 공론화에서는 구체적인 정책수단을 주로 탐색하였다. 정부의제에서 결정의제로 진행되는 단계라고 할 수 있다. 두 번째 공론화 이후, 시민의 영역에서 행정의 영역으로 전환되었다. 시민들의 의견이 공론결과의 형태로 행정에 제출되었다. 행정이 공론 결과를 적극적으로 수용하면서 사업으로 구체화하였다. 정책추진의 원동력이자 정당화로 활용되었다. 이러한 분석결과를 바탕으로 본 사례분석이 제공한 함의를 조명해 본다. 공론화가 단일성 행사로 종료되지 않고 정책결정과정으로 연계되기 위해서는 다음의 검토가 필요하다. 첫째 의제화 진행수준을 살펴보아야 한다. 다양한 방식의 공론화가 실시되고 있다. 의견 참조에서부터 정책수단의 선택, 최종 판단까지 그 목적도 다용도이다. 서울 공론화의 경우, 정책의 방향성을 고려하는 정책결정과정의 초기 단계였다. 공공의제는 행정이 대응할 필요가 있다. 고 보이는 이슈이다. 공공의제로서의 공론화는 행정수요를 파악한다. 따라서 실질적인 정책내용을 생산할 가능성은 명확하지 않다. 특정 의견에 대한 시민들의 의견을 청취하고 행정의 관심사를 도출하는 수준이다. 구체적인 사업단계로 들어가기에는 아직 미약하다. 공론화 자체가 단일성 행사에 그칠 수 있다. 정부의제는 이미 공식 사업 검토 영역에 들어갔다고 볼 수 있으므로, 그만큼 공론화의 결론이 구체적인 정책목록으로 반영될 수 있다. 결정의제는 처방으로 구성된 정책프로그램이 최종적으로 판단되기 직전의 상황이다. 공론의제가 정부의제 이상일 때 정책결정과정의 일부로 합류될 가능성이 높다. 공공의제 수준에서 시민 의사를 파악하는 것 역시 의미가 있다. 다만 정책결정과정과의 연계성을 고려하면 이 때의 공론화는 별도로 분절될 여지가 높다고 보인다. 둘째 제도적 과 비제도적 공론장을 연결하는 접점이 필요하다. 먼저 공론결과를 시민보고서 등으로 명확히 제시한다. 숙의의 의견들을 주제별 범주별로 구체화시킨다. 공론화 실천방법에 따라 합의서를 작성하거나 개인의 선호만을 살피거나 하는 등 최종 산출물이 조금씩 상이하다. 플래닝셀의 경우, 공식적인 시민보고서를 발행한다. 그 속에는 어떻게 숙의가 이루어졌고, 주목하는 가치와 내용은 무엇이었으며, 어떻게 구체화되었는가가 포함된다. 다음으로 행정이 시민의견 제안을 수용하고 반영하는 방식을 공식화시킬 필요가 있다. 어떻게 고민하고 대응해 나갈 것인가를 설명하도록 한다. 공론화에서 생산된 시민들의 목소리가 실제 행정에서 어떻게 수용되고 처리되는지를 파악하도록 한다. 이처럼 시민숙의의 결과와 행정의 대응방식이 연결하여 흐르게 하는 접점으로서의 밸브 장치를 설치하게 되면 공론화는 정책결정과정에서 일정한 역할을 수행할 가능성을 높이게 된다.