역사교과서 발행의 신념체계에 관한 연구

이 연구는 역사교과서 발행의 신념체계를 통해 정책변동의 동태성을 분석하고 정책적 시사점을 제안하고자 한 것이다. 우리나라의 경우 그동안 역사교과서 발행제도는 해방 이후 검정제로 출발하여 제3공화국 이후 국정제의 발행제도로 변동되었다. 하지만 2002년에는 다시 검정제로, 박근혜 정부에 이르러 2015년에는 역사교과서의 국정제로 변동하였다. 이후 문재인 정부가 들어서면서 다시 검정제로 환원하게 된다. 이러한 정책변동과정을 분석하기 위해 옹호연합모형(ACF)의 중요한 요소인 정책옹호연합의 주체와 활동, 신념체계를 중심으로 비교하였다. 핵심적 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 역사교과서 발행의 정책변동과정에서 각 옹호연합은 자신들의 신념체계에 따라 주장을 관철하고자 했으며 이는 국정제 옹호연합과 검정제 옹호연합으로 나뉘어 대립하는 결과를 낳게 되었다. 둘째, 국정제 옹호연합은 보수적 역사학계, 뉴라이트와 같은 시민단체 그리고 교육부와 당시 여당(한나라당) 등으로 검정제에 대한 비판과 국정교과서를 강행하였다. 이들의 규범적 핵심 신념은 국가주의적 가치와 사상의 통일을 지향하여, 단일의 국정교과서를 통해 교과서 내용의 국가적 통제성을 유지하고 국론의 분열이라는 혼란을 막고자 하는 정책 핵심 신념을 지니고 있었다. 그리고 도구적 신념은 정부의 방침에 협조함으로써 자신의 기득권을 유지하고자 하는 것이라고 할 수 있다. 셋째, 검정제 옹호연합은 사상의 통일이라는 국가주의적 가치가 강하게 반영된 국정제를 반대하는 진보적 역사학계, 시민단체 그리고 당시 야당이다. 이들의 규범적 핵심 신념은 자율주의적 가치와 민주주의 이념으로, 검정제를 통한 각 출판사와 집필진의 자율성 확보, 검정을 통과한 여러 종류의 교과서를 통해 학생들의 다양한 사고가 가능한 환경의 확보라는 정책 핵심 신념을 가지고 있었다. 그리고 도구적 신념은 국정제를 주장하는 학계와 정부에 대한 반감이었다고 할 수 있다. 넷째, 정책변동과정에 있어 서로 주장을 달리하는 상대방과의 상호소통을 매개할 수 있는, 갈등을 조정·중재하는 정책중재자나 정책혁신가가 필요하다. 이 연구는 역사교과서 발행체제에 대한 정책변동과정에서의 신념체계를 중심으로 분석한 것이다. 우리나라의 역사교과서 발행체제는 검정제에서 국정제로, 다시 검정제로 순환적 변동의 과정을 거쳤는데, 이를 분석하기 위해 옹호연합모형의 신념체계를 중심으로 분석하였다. 그 결과 국정제 옹호연합은 국가주의적 가치와 사상의 통일, 국가적 통제성 유지와 국론의 분열 방지라는 신념체계를 통해 자신들의 기득권을 유지하려고 했다. 이에 반해 검정제 옹호연합은 자율주의적 가치와 민주주의 이념, 자율성 확보 등의 신념체계를 통해 국정제를 주장하는 보수적인 학계와 정부에 대한 반감을 드러냈다. 이 연구의 결과를 바탕으로 역사교과서 발행체제에 관하여 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 국정화 추진이 역사교과서의 편향적 내용에 관한 논란에서 교과서 발행체제의 문제로 성격이 변하였다. 그런데 교육부 장관의 시행규칙만으로 검인정 체계를 국정제 체계로 바꿀 수 있는 현재의 제도에 문제가 있음을 보여주는 것이다. 따라서 다른 교과목과의 형평성과 역사교과목의 특수성을 고려하여 어느 유형의 발행제로 할 것인가에 대한 깊이 있는 논의가 필요하다. 둘째, 민주화가 진행됨에 따라 국정화에 대해 반발하는 여론의 흐름, 역사학계와 시민단체, 교육감의 활동이 국정제 폐지에 결정적인 역할을 한 것으로 분석되었다. 그러나 각각의 발행제는 나름대로의 장단점이 있으므로 어느 한 쪽이 악이고 어느 한 쪽이 선이라는 논리는 잘못된 것이다. 따라서 교육과정 또는 교과서 발행체제를 중립적이고 독립적인 입장에서 평가 결정할 수 있는 교육위원회 조직을 신설할 필요성이 제기된다. 이러한 조직의 효율적인 운용을 통해 정권의 이념에 휘둘리지 않는 역사교육의 바탕이 마련될 수 있다. 셋째, 국정제와 검정제로 대립하는 옹호연합의 갈등을 조정하고 중재할 수 있는 정책중재자나 정책혁신가들을 찾을 수 없었다. 오히려 정책결정자가 부분적이나마 정책갈등을 해결하고자 하는 모습을 보였고 이들마저도 자신의 전략에 따라 활동하는 모습을 보였다. 이러한 점에서 정책과정에 있어 서로 주장을 달리하는 상대방과의 상호소통을 매개할 수 있는 갈등조정위원회와 같은 정부의 조직이 필요하다고 할 것이다. 이러한 점은 정책의 갈등으로 인한 사회적 비용을 줄일 수 있다는 점에서 더욱더 요청된다.