체재전환 비용·편익 사례연구통일연구원 2011

체제전환국가의 시민사회 발전 수준을 보면 2009년 현재 시민사회가 가장 발전한 국가는 폴란드인 반면 가장 발전하지 못한 국가는 투르크메니스탄과 우즈베키스탄인 것으로 평가되며 전반적으로 민주화의 수준이 높은 국가일수록 시민사회의 발전 수준도 높은 것으로 평가되고 있다. 그러나 불가리아, 루마니아, 세르비아, 크로아티아, 몬테니그로 등 민주화가 지체된 국가로 평가되는 국가들에서도 시민사회는 발전한 것으로 평가되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 1990년 이후 동유럽 국가에서 NGO는 양적인 성장 뿐만 아니라 활동영역 면에서도 다양하게 발전하고 있다. 폴란드, 체코, 헝가리 공히 민주화의 진행에 맞춰 NGO의 설립과 등록을 법적으로 허용하고 누구나 일정 요건만 갖추면 NGO를 설립할 수 있도록 하였으며, NGO로 등록된 단체에 대해서는 세제상의 혜택과 감세 혜택을 부여하였다. 폴란드의 경우 전통적으로 가톨릭 교회의 영향력이 강하기 때문에 NGO부문에 있어서도 가톨릭 교회의 역할과 영향력이 지대하며, 그 결과 NGO들이 주로 활동하는 영역은 사회복지영역이라는 특징이 있다. 체코의 경우는 구 사회주의체제 당시의 관영 사회단체들이 체제전환 과정에서 청산되지 않고 그대로 승계되어 1990년 이후에 새로 설립된 NGO들과 상존하고 있는 가운데 사회감시형 NGO나 권력 비판적 NGO보다는 취미생활을 같이 하는 동우회 성격의 NGO 들이 대부분이라는 특징을 갖고 있다. 헝가리는 NGO 활동이 가장 활발하게 진행되고 있는데 이는 헝가리 정부가 NGO에 대한 지원을 가장 적극적으로 하고 있고, 제도적으로도 NGO 관련 제도들이 가장 잘 정비되어 있기 때문이다. 그러나 동유럽 NGO의 발전 과정에서 공통적으로 발견되는 몇 가지 문제점이 있다. 첫째, 대부분의 동유럽 NGO들이 1990년 이후에 설립된 단체들이기 때문에 아직 그 역사가 일천하고 그로 인해 조직력이나 관리력, 전문성, 재정적 기반의 취약성이라는 공통된 어려움을 겪고 있다. 셋째, 동유럽 NGO 활동가의 출신배경을 서유럽과 비교해 보면 동유럽의 경우 가장 많은 NGO 활동가들이 문화 및 레크레이션 분야 출신이며, 다음으로는 교육분야, 사회서비스분야, 전문직 단체분야인 것으로 나타난 반면 서유럽의 경우는 교육분야, 사회서비스분야, 건강분야 출신 활동가들이 많은 것이 특징이다. 이러한 NGO 활동가의 출신배경을 감안해 볼 때 동유럽 NGO들은 주로 문화 및 레크레이션 분야의 동호회들이 주축을 이루는 것으로 보이며 권력감시형 NGO 활동은 미약한 것으로 해석된다. 넷째, 동유럽 NGO는 미래의 새로운 정치엘리트를 양성시키지 못하고 있다. 즉 NGO는 제3의 정치세력으로 제도권 내의 정치를 비판적으로 감시하는 활동을 한다. 그러나 동유럽 NGO들은 정치적 사안에 대해 회피하거나 비정치적인 활동 분야에 집중을 함에 따라 NGO 활동을 통해 새로운 정치엘리트 계층이 형성되지 못하고 있다. 동유럽 지방자치제의 도입 과정에서 공통적으로 목격되는 특이한 현상은 중앙정치가 개혁세력에 의해 장악되었음에도 불구하고 지방선거에서는 구 공산당계 인물들이 대거 당선되어 중앙정치의 변화와는 별개로 구 공산당 세력이 지방정치에 여전히 강한 영향력을 행사했다는 점이다. 이는 중앙정치를 장악한 개혁세력이 중앙정치에 집중한 나머지 지방정치까지 신경 쓸 여력이 없었음을 간접적으로 시사하고 있다. 또한, 중앙정치의 민주개혁세력이 지방수준에서는 구 공산당세력을 대체할 수 있는 새로운 대체지방정치세력의 발굴에 실패하였음을 보여주고 있다. 특히 지방정치는 중앙정치와 달리 한정된 좁은 지역을 대상으로 하고 있기 때문에 지난 수십 년 동안 밀접한 연고관계를 중심으로 형성된 인간관계, 소규모 지역조직 및 직장조직이 중심이 된 지역정치의 특성, 중앙정치 변혁에 대한 정보 부족, 정치변혁 분위기의 확산 지체 등이 지역정치 변혁에 대해 지방주민들이 민감하게 반응하지 못한 이유이기도 하다. 동유럽 정치민주화 과정에 있어 지방자치제의 실시는 사회주의식 중앙 지방 관계의 폐지를 가져 왔다는 점에서 그 의의가 있다. 이에 지방자치제의 편익으로는 첫째, 지방자치제의 실시로 인해 중앙으로부터 지방이 자율성을 획득하게 되었다. 둘째, 지방선거의 실시로 새로운 지방정치 엘리트 집단이 육성된다. 셋째, 지역의 주민참여가 확대된다. 넷째, 지역의 주요 공직자 및 권력에 대한 주민 감시 기능이 강화되고 부정부패가 방지될 수 있다. 반면 독립성을 보장받은 지방정부가 중앙정부가 추진하는 개혁정책에 대해 저항하는 경우가 발생하여 중앙 지방 간에 갈등이 심화되고 개혁정책의 효과성이 약화될 수 있다. 또한 구 공산당계 인물들이 지방선거를 통해 대거 당선됨에 따라 구 공산당세력의 잔류 기반을 제공할 수 있다. 동유럽 정치민주화의 국민적 내면화 정도를 진단할 수 있는 국민 정치의식은 동유럽 정치민주화의 견고성과 발전 가능성을 진단하는데 중요한 기준을 제공해 준다. 국민 정치의식의 편익으로는 첫째, 사회주의체제를 폐기한 것에 대해 대부분의 국민들이 긍정적인 태도를 보였고, 앞으로도 정치민주화는 계속되어야 한다는 인식을 갖게 됨에 따라 동유럽 정치민주화는 향후 안정적인 발전 가능성을 갖게 되었다는 점이다. 둘째, 사회주의체제 당시 일반국민들은 국가의 온정주의를 용인하고 오히려 국가의 온정주의에 의존하는 태도를 보였으나 국민의 정치의식이 발전함에 따라 국가에 대한 온정주의는 매우 약화되었다는 점이다. 셋째, 국가가 지향해야 하는 국가형태에 대해서는 국민들 내에서도 의견이 다르게 표출되고 있으나 민주주의가 발전해야 한다는 가치체계에 대해는 국민 통합적인 태도를 보이고 있다는 점이다. 반면 국민 정치의식의 비용으로는 과거 사회주의 당시 정치에 무관심하였던 일반국민들이 정치적으로 의식화됨에 따라 다양한 정치적 선호체계를 갖게 되어 선호체계가 다른 집단 간에 정치적 분열 현상이 발생한다는 점이다. 동유럽 정치민주화의 국민적 내면화 정도를 진단할 수 있는 국민 정치의식은 동유럽 정치민주화의 견고성과 발전가능성을 진단하는데 중요한 기준을 제공해 준다. 국민 정치의식의 편익으로는 첫째, 사회주의체제를 폐기한 것에 대해 대부분의 국민들이 긍정적인 태도를 보였고, 앞으로도 정치민주화는 계속되어야 한다는 인식을 갖게 됨에 따라 동유럽 정치민주화는 향후 안정적인 발전 가능성을 갖게 되었다는 점이다. 둘째, 사회주의체제 당시 일반국민들은 국가의 온정주의를 용인하고 오히려 국가의 온정주의에 의존하는 태도를 보였으나 국민의 정치의식이 발전함에 따라 국가에 대한 온정주의는 매우 약화되었다는 점이다. 셋째, 국가가 지향해야 하는 국가형태에 대해서는 국민들 내에서도 의견이 다르게 표출되고 있으나 민주주의가 발전해야 한다는 가치체계에 대해서는 국민통합적인 태도를 보이고 있다는 점이다.