노동시장 행위자로서 사업협회와 직업단체의 역할

노동시장 거버넌스(LMG)라고 하는 표현은 고용 및 노동정책을 연구하는 학자들 사이에서 매우 친숙한 것 같지만, 현실에서 그렇게 자주 거론되는 표현은 아니다. 노동시장과 관련해서는 주로 ‘노동시장정책(labor market policy)’이나 ‘노동시장제도(labor market institutions)’라고 하는 표현이 많이 쓰인다. 거버넌스라고 할 경우, ‘고용거버넌스(employment governance)’라고 하는 표현이 오히려 많이 쓰이는 편이다. 노동시장 거버넌스(LMG)는 그에 비해 매우 포괄적이고 넓은 범위의 메커니즘을 지칭한다. ILO의 연구를 수행한 바 있는 비토니오(Benedicto Ernesto R. Bitonio Jr.)에 따르면, 노동시장 거버넌스는 ‘노동의 공급과 수요에 영향을 끼치는 제도들의 전체(the totality of institutions that influence the supply and demand for labour)’를 가리킨다. 비토니오는 핵심적인 LMG 제도로 간주될 수 있는 영역에 초점을 두어 분석을 수행하며, 세 가지 요소를 들었다. 첫째는 노동정책과 법률들, 그리고 그것들이 집행되어지는 방식이다. 둘째는 노동시장행위자들(labor market players)과 그들의 조직체들 및 그들의 결정적인 상호작용(critical interactions)이다. 셋째는 이러한 법률과 상호작용을 행정적으로 관장(administration)하고 관리(management)하는 책임을 지고 있는 당국(authorities)이다. 즉 법적기반, 조직체 그리고 행정당국 이 세 가지가 LMG 제도의 핵심을 이루는 요소들인 것이다. 여기에서 강조하고 있는 ‘핵심제도(core institutions)’는 정책과 제도의 내용적 얽개와 함께 그것에 영향을 끼치는 행위주체들 및 그들의 행위까지 포함한다. 정부당국과 행정 및 관리 활동이 일단 주요하지만, 그에 못지 않게 -혹은 그에 앞서 -노동시장행위자들(labor market players), 그들간 및 그들과 정부 간의 상호작용도 빼놓을 수 없다. 거버넌스가 제도화된 얽개와 정책적인 목표를 가지고 수행하는 행위자들의 행위로 이루어져 있다고 할 때에, 노동시장 거버넌스에 참여하는 행위자들의 ‘행위의 장(action arena)’ 혹은 ‘행위영역(action realm)’은 크게 세 가지 측면을 갖는다. 첫째는 노동시장정책의 전체, 혹은 부분을 결정함에 있어서 의사결정의 주체로 수행하는 행위영역이다. 여기에서는 정책형성의 정치적 과정에 노동시장행위자들이 어떠한 영향을 끼치느냐가 핵심 주안점이다. 예컨대 노동시장 제도 전반에 대한 개혁을 위한 사회적 대화가 전개될 때, 참여자들이 어떻게 범위 지워지고 그들이 어떠한 식으로 정책협의(policy concertation)을 벌여 나가느냐는 이러한 측면의 대표적인 모습이다. 한국에서 노사정위원회에서 노동시장 제도개혁을 위한 논의의 장에 노사이익 단체들이 참여하는 것이나, 최근에 산업/지역인자위와 같은 기구에 협회들이 참여해서 NCS를 새롭게 구축해 가기 위한 노력을 벌이는 것은 이러한 범주에 속한다고 볼 수 있다. 원론적으로도 민주주의 사회에서 노동시장의 질서구축과 유지, 그리고 재생산에 있어서, 노동시장과 일자리의 조건에 대해 깊은 이해관계를 지니고 있는 ‘조직화된 이해당사자들(organized social interests)’의 역할은 경제규모가 커지고 산업화가 고도로 이루어질수록 그 의미가 적지 않다. 따라서 정부가 직접적으로 노동시장 제도적 차원에서 일정하게 개입을 하는 방식도 있을 수 있겠으나, 그것을 넘어서서 보다 주요하게는 노동시장 행위자들의 변화와 새로운 활성화를 도모하는 방식이 필요하다. 산업현장으로의 접근성을 생각하면, 후자의 수단이 보다 직접적이고 실효성 있는 것이다. 실효성 있는 노동시장 거버넌스의 구현을 통해 현실의 문제에 대한 제어를 위해서는 후자의 활성화와 양자의 결합이 반드시 필요하다. 반면, 조합주의는 국가가 정책과정상 독립변수적인 역할을 수행하며, 국가와 이익집단 간에 공식적, 제도적 연계가 존재하는 것으로 본다. 슈미터는 조합주의를 국가조합주의(state corporatism)와 사회적 조합주의(social corporatism)로 분류했다. 그는 서유럽식의 다원주의 차원의 정치형태를 거쳐 조합주의에 이른 사회적 조합주의 형태를 다원주의 경험을 갖지 못했거나 짧은 경험에서 통치집단이나 지배 엘리트 집단의 필요에 의해 조합주의를 이행한 경우에 나타나는 국가조합주의와 차별화시켜 구분했다. 여하튼, 산업발전과정에서 노동자집단의 역할이 약하거나 배제된 상태에서 산업화과정을 겪은 신생산업국의 하나인 한국의 거버넌스 형태는 서구 유럽을 중심으로 발전한 사회적 조합주의와는 상당한 차이가 있다는 것이다. 앞서 살펴본 연구들과 같이 우리나라 사업협회의 발전에 우리나라에는 수많은 형태의 사업자단체가 존재하고 있으며 이 가운데에는 사업자들이 공동의 이익을 위하여 자발적으로 설립한 단체들이 있는가 하면, 경제개발과정에서 정부업무의 일부를 위임하기 위하여 정부가 주도적으로 설립한 단체들도 적지 않다. 역사적인 맥락에서 한국 사업협회의 설립과 발전은 1960～70년대의 경제개발과정에서 산업정책 및 행정업무의 효율적인 추진을 위하여 권장되었다. 정부가 적극적으로 사업협회의 설립을 유도하고 사업협회의 활동을 감독, 통제하며 정부산업 발전을 유도하는 기제로 사업자단체를 육성하였다. 이는 급속한 산업발전과 정부통제적 경제발전을 추구한 우리나라의 역사적 배경을 통해 살펴볼 때도 타당한 논리로 받아들여진다. 한국의 사업협회는 그러한 국가주도적 경제운영방식의 유지를 위한 수단이자 결과로 존재했다고 해도 과언이 아니다. 국가의 종속변수로 존재했던 사업협회는 실질적인 역할의 면에서나 연구의 대상으로나 그간 그다지 큰 주목을 받지 못했다. 그러다가 1990년대 말 외환위기의 시련을 겪으면서 그것을 계기로 경제운영방식을 경쟁원리에 바탕을 둔 시장경제체제로 보다 근본적으로 전환해야 한다는 당위성이 커졌고, 경제운영방식상의 신자유화(neo-liberalization)가 급격히 이루어졌다. 그러면서 사업협회 혹은 사업자단체에 대한 관심도 함께 높아진 측면이 크다. 대표적으로 1996년「민관합동규제개혁위원회」에서는 ‘경쟁제한적 사업자단체’의 대폭적인 정비를 제안하였다. 같은 해 공정거래위원회는 행정기관 및 상공회의소, 중소기업협동조합중앙회 등으로부터 설립신고를 하지 않은 사업자단체를 파악하여 이들 단체에 대한 신고를 촉구하였다. 이를 계기로 1994년부터 그 설립 여부가 신고된(registered) 사업자단체의 수는 급증하기 시작했다. 1996년 공정거래법 개정시행 이후 15년간 신고된 사업자단체의 총수의 44%에 가까운 단체가 이미 그 전 2년간 즉 1994년부터 1996년 사이에 신고된 것들이다.