2014년 남북법제 연구보고서

현실적으로 북한의 급변사태로 인하여 발생가능 한 대량탈북민의 경우, 그들에게 한국 국적을 유지하게 하여 대한민국 정부가 그들에 대한 안전조치를 취하는 것보다는 UN을 통하여 국제사회와 함께 사태해결에 접근하는 것이 더 필요할 수 있다. 그렇다면, 북한 급변사태 직후 발생한 대량탈북민에게는 국제법상 난민의 지위를 부여하여 그들의 인권과 생명․신체의 자유를 보장하는 것이 단순히 법논리적 차원을 넘어 인류보편적 가치와 세계인권선언 및 대한민국 헌법의 인권존중 사상에 비추어 바람직할 수 있다. 하지만, 대한민국 정부가 결국에는 북한의 급변사태로 발생한 대량탈북민의 최종 해결을 담당하게 될 것이고, 여전히 남는 과제는 국제법상 난민지위를 취득한 대량탈북민이 한국 국적을 재취득할 수 있느냐는 것이다. 다행히 국제법상 난민의 지위를 부여받은 경우, 그 난민은 최종적으로 자신이 거주하거나 희망하는 국가로의 이주를 선택할 수 있는 것이고, 만약 한국행을 선택하여 한국국적을 취득하기를 원한다면 대한민국의 국적법에 따라 간단하게 대한민국 국적을 회복할 수 있다. 그러나, 수십만 명으로 예상되는 대량 북한이탈주민이 남한으로 즉시 그리고 전면적으로 이주하는 경우, 이들에 대한 주거문제, 생필품 지원 등 복지문제, 의료지원문제, 교육문제, 고용문제 등 거의 모든 사회 각 분야에서 심각한 충격이 발생할 것이 예상되고, 현재 2만 5천명의 북한이탈주민에 대한 지원의 수준에 이르지 못하는 지원을 하게 될 가능성이 높아 이로 인한 사회적 혼란과 비용은 상상 이상일 수 있다. 그러므로, 통일 이전단계로서 북한의 급변사태 직후 발생하는 대량탈북민의 경우 그들의 생명과 신체의 자유를 보호하기 위해서 대한민국 정부는 즉각적이고 조건없는 보호조치를 취해야하고, 그 방법 중 하나로서 대한민국 영내로 그들을 이주시키는 방법도 검토될 필요가 있다. 통일과도기 혹은 통일이후의 단계에서 대량 탈북민이 발생하는 경우 그들을 일시에 전면적으로 남한으로 이주시키는 것을 허용한다면 이를 감당할 사회적 장치가 충분히 마련되지 아니한 상황에서 혼란을 초래하고 국가적 부담이 가중되는 어려움을 겪을 수 있다. 북한의 급변사태 발생시 예상되는 수십만 명에서 수백만 명으로 평가되는 대량탈북민이 일시에 남한 영내로 이주하는 경우, 남한 사회는 이를 감당할 충분한 준비가 되어 있지 못 할 가능성이 높다. 만약 대량탈북민이 남한 영내로 들어오는 경우, 단기적으로는 대형 수용시설을 통한 긴급구호조치 등이 가능하나, 오랜 기간 수용시설에서 수용하는 것은 어려우며 그 비용도 천문학적으로 들어갈 수 있다. 수 십 만명의 북한이탈주민이 한국 사회로 흡수되는 경우, 남한 사회는 커다란 혼란에 빠질 우려가 존재하는데, 2014년 현재, 남한에 거주하는 북한이탈주민의 숫자는 약 2만5천명으로서, 매년 평균 약 1,500-2,000명 정도가 남한으로 이주하고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고, 이들에 대한 고용, 복지, 교육, 청소년문제 등 다양한 부분에서 충분히 남한사회로 흡수되지 못하고 있고, 이들 중 약 25%는 남한을 떠나 제3국으로 재이주하는 실정이다. 통일 이전단계로서, 북한의 급변사태 직후 발생하는 대량탈북민의 경우 그들의 생명과 신체의 자유를 보호하기 위해서 대한민국 정부는 즉각적이고 조건없는 보호조치를 취해야하고, 그 방법 중 하나로서 대한민국 영내로 그들을 이주시키는 방법도 검토될 필요가 있다. 다만, 이러한 경우에도 국가의 정책수행 능력의 한계는 존재하므로, 대량 탈북민에 대한 제3국에서의 일시체류를 통한 보호조치 후 남한으로의 이주 등 단계적 조치는 논의될 수 있을 것이다. 그러나, 통일과도기 혹은 통일이후의 단계에서 대량 탈북민이 발생하는 경우 그들을 일시에 전면적으로 남한으로 이주시키는 것을 허용한다면 이를 감당할 사회적 장치가 충분히 마련되지 아니한 상황에서 혼란을 초래하고 국가적 부담이 가중되는 어려움을 겪을 수 있다. (그러한 국가적 부담과 사회적 혼란의 정도에 대한 연구와 세부적 검토는 본 연구의 중심되는 대상이 아니므로, 위에서 본 독일의 예에 비추어 판단하였다.) 따라서, 북한의 급변사태로 인한 대량 탈북민 발생시 통일 이전단계에서는 대량탈북민에 대한 보호와 지원에 중심을 두어야 하겠으나, 통일 과도기 혹은 이후에는 사회적 안정에 중심을 두고 대량 탈북민의 남한으로의 이주를 제한하는 조치가 제한적으로 필요하다. 대한민국의 여건상 북한의 급변사태로 인하여 수만 명에서 수십만 명에 이를 수 있는 대량탈북민을 남한 영내로 일시에 이주시킨다는 것은 매우 어려운 일이다. 그러한 경우 대한민국 사회는 반세기 이상 분단되어 이질적인 정치․문화․사회적으로 살아왔던 사람들이 부딪히는 충격에 속에서 사회적 혼란은 충분히 예상되는 문제일 것이다. 하지만, 시기적으로 구분하여 북한 급변사태 직후 발생하는 대량탈북민의 경우 그들의 생명과 신체에 대한 안전보장이 대한민국의 국가안전보장․질서유지나 공공복리 등을 원인으로 하는 가치보다 더 크게 지켜져야 하는 헌법의 핵심적 가치에 해당할 수 있다. 따라서, 통일이전 북한급변사태 직후 발생하는 대량탈북민에 대한 거주․이전의 제한하는 법률과 조치는 위헌․위법하게 될 소지가 높다. 이와는 달리 통일과정 혹은 그 이후에 발생하는 대량탈북민의 경우에는 경제․사회적 여건의 향상을 위해 남한으로의 이주를 하는 경우가 대부분일 것이므로 이들에 대한 헌법상 거주․이주의 자유를 제한하는 법률과 조치는 합법적일 가능성이 높다. 그런데, 통일이전 북한의 급변사태로 인하여 대량탈북민이 발생하고, 그 이유가 북한 내부의 정변, 군사분쟁, 대규모 자연재해, 대규모 경제난과 같이 더 이상 북한지역에 머물러 있을 수 없는 생명과 신체에 위험이 임박한 상황에 있는 것이라면, 이들에 대한 대한민국 정부의 거주․이전의 자유를 제한하는 조치는 많은 법적 문제를 내포하게 된다. 구체적으로, 대량탈북민은 북한지역을 탈출하여 중국 등 제3국에 체류하는 경우, 대한민국의 통치권이 미치지 않는 북한지역 외부에 있는 것이고 그렇다면 대한민국의 국민으로서의 법적지위를 누릴 수 있게 된다. 따라서, 당연히 대한민국 헌법이 보장하는 거주․이전의 자유를 누리게 됨은 더 설명할필요가 없는 것이고, 헌법상 거주․이전의 자유에는 출국의 자유, 입국의 자유를 그 내용에 포함하고 있다. 결국, 북한의 급변사태 직후 발생가능 한 대량탈북민에 대한 대한민국 정부의 남한 영내로의 이주 제한조치는, 대한민국 국민인 대량탈북민에 대한 헌법상 거주․이전의 자유를 제한하는 것이기 때문에, 헌법 제37조 제2항의 각 요건을 갖추어야만 가능하고 그렇지 아니하면 위헌․위법하게 된다. 대규모 탈북민을 일시에 전면적으로 대한민국 영내로 입국시키게 된다면, 남한의 사회적 혼란, 국가 재정의 심각한 악화, 북한당국의 간첩활동 등 문제가 발생할 수 있고, 이것은 국가안전보장․질서유지․공공복리에 해당하는 것으로서 위 목적들을 달성하기 위하여 정부는 대량탈북민의 대한민국 영내로의 이주를 제한할 수 있다. 그런데, 이러한 대량탈북민에 대한 거주․이전의 자유를 제한하는 것이, 만약 아무런 경과조치를 두지 않고 전면적․무기한적으로 시행된다면, 이는 대한민국 국민인 대량탈북민에 대한 거주․이전의 자유의 본질적 내용을 침해하는 것이 되는 것이 될 것이므로, 대한민국 정부는 거주․이전의 자유를 제한하더라도 제한적․단계적으로 시행하되 경과조치를 두어 결국에는 모든 대량탈북민이 스스로 대한민국으로 이주하기를 바라는 한 입국을 허용해야 할 수밖에 없다.