감사논집제20호

프로세스 마이닝이 감사 분야에 제공할 수 있는 독창적인 통찰력에도 불구하고 관련 분야의 국내 연구는 전무한 상황이다. 이러한 지식 한계를 극복하기 위해서 본 연구는 프로세스 마이닝이 감사 분야에 적용된 기존 연구를 체계적으로 정리하고, 프로세스 마이닝을 수작업 중심의 전통적 감사와 온라인 상시 모니터링에 적용할 방안을 제시하고자 한다. 제안된 방안은 실제 사례를 통해서 검증될 것이다. 본 연구를 통해서 프로세스 마이닝이 국내 감사 분야에 적용하는 데 도움을 줄 수 있는 관련 국내 연구들이 활성화되기를 기대한다. 또한 감사원과 같은 감찰기관이 프로세스 마이닝을 적극적으로 활용함으로써 부정 적발 및 예방 효과를 거두기를 기대한다. 이를 계기로 빅 데이터 환경에서 국내의 많은 조직이 프로세스 마이닝을 감사 분야에 적용하기를 기대한다. 우리나라 공공 부문의 성과관리(performance management)는 공공 부문이 수행하는 정책 등의 계획수립과 집행과정에 있어 자율성을 최대한 부여하되 그 결과에 대해서는 책임성이 확보될 수 있도록 하여 정부업무의 성과와 정책의 품질을 높이는 일련의 활동을 목표로 실시되고 있다. 특히, 평가를 총괄하는 ｢정부업무평가기본법｣에서는 중앙행정기관 지방자치단체 공공기관 등의 통합적인 성과관리체제의 구축과 자율적인 평가역량의 강화를 통하여 국정운영의 능률성 효과성 책임성을 향상시키는 것을 강조하고 있다. 합동평가제도의 도입은 1995년 지방자치단체장의 직선을 포함한 지방자치의 전면적 실시와 더불어 지방의 자율성이 강화되면서 국가사무 등의 관리에 대한 필요성 차원에서 시작되었다. 즉, 지방자치단체의 권한과 자율성이 강화되더라도 중앙부처 차원에서 볼 때 국가위임사무, 국가보조사업 등에 대한 체계적인 관리가 필요하고, 중앙과 지방 간의 정책적 연계성을 확보하기 위해서는 주요사업의 집행에 대한 지속적인 관리가 필요하기 때문이다. 성과관리 차원에서도 합동평가는 중요성을 지니고 있으며, 정책집행상의 연계성 확보와 정책의 수용성 제고를 위해서 매우 중요한 제도로 인식되고 있다. 지방자치단체 합동평가는 1999년에 처음으로 도입되면서 시범평가 형태로 실시되었고, 2000년에는 종합평가라는 명목으로 시행되었지만 당해연도가 끝나기 전인 9월까지의 실적을 대상으로 실시되었다. 이때의 합동평가는 평가분야 및 평가시기가 불완전한 상태의 평가였다. 2001년 1월 ｢정부업무 등의 평가에 관한 기본법｣(법률 제6347호)이 제정되면서 합동평가가 공식적으로 실시되는 기초를 마련하였다. 이후, 이 법에 따라 합동평가가 매년 실시되었는데, 개별 법령에 의한 개별평가의 중복을 해소하고 통합평가를 추진하기 위하여 2006년 3월 ｢정부업무평가기본법｣(법률 제7928호)이 제정되고 안전행정부(행정자치부)가 주관하여 지방자치단체 평가를 통합하게 되었다. 합동평가제도 도입 이후 현재까지 합동평가가 실시되었으나 평가시기, 평가시책, 평가방법, 결과공개 등에 있어서는 연도별로 다소 차이가 있다. 둘째, 정착단계에서는 2001년 1월에 ｢정부업무 등의 평가에 관한 기본법｣이 제정된 것을 근거로 합동평가가 실시되었고, 합동평가를 객관적 과학적으로 실시하기 위해 온라인 공개 시스템(VPS, Virtual Policy Studio)에 실적을 입력하는 방식과 16개 지방자치단체를 직접 방문하여 서류를 점검하는 형식으로 합동평가가 이루어졌다. 이때 평가대상은 주요시책과 만족도 조사였고 평가시기를 조절하여 다음 해 초에 전년도 1년간의 실적을 대상으로 평가가 이루어졌다. 이렇게 합동평가가 진행되는 과정 중에 ｢정부업무평가기본법｣이 2006년 3월에 제정되어 합동평가가 지방자치단체 평가 중에서 대표적인 평가로 자리잡으면서 정착되었다. 셋째, 통합단계에서는 앞서 제정된 ｢정부업무평가기본법｣ 제21조(국가위임사무 등에 대한 평가)에 근거하여 지방자치단체를 대상으로 한 개별평가가 합동평가로 통합되었고 현재까지 안전행정부가 주관하는 통합평가형식으로 합동평가가 실시되고 있다. 합동평가는 전년도 12월 31일을 기준으로 실시하는 평가로, 통상적으로 매년 3월부터 7월까지 평가를 실시하지만, 평가에 대한 계획수립 기간과 평가결과를 활용하는 기간을 모두 합한 전체 과정을 고찰하면 1년의 기간이 소요되는 대규모 평가이다. 첫째, 합동평가 계획과정을 보면, 연초에 안전행정부 장관이 중앙부처 및 지방자치단체의 장과 협의하여 합동평가 실시계획을 수립한 후 정부업무평가위원회에 제출하고, 지방자치단체합동평가위원회에서 지방자치단체평가 관련 사항을 심의 의결하면서 합동평가가 시작된다. 이렇게 합동평가 실시계획이 정해지면 안전행정부에서는 실시계획을 중앙부처 및 지방자치단체에 통보한다. 각 중앙부처 및 안전행정부는 합동평가 시책 및 지표를 개발하는데, 정부업무평가위원회에서는 인구규모 재정여건 등 지역특성을 반영하고 주민의 삶의 질 수준을 평가할 수 있도록 지표를 구성하도록 권고하고 있다. 2006년 이전의 연구자로는 이달곤(2001), 이종수(2002), 최창수(2003), 이광희(2003), 김영선(2004), 박희정(2004), 박해육․조형석(2005) 등을 들 수 있으며, 주로 합동평가의 문제점과 개선방안을 제시하는 데 중점을 두고 있다. 이러한 선행연구에서 공통적으로 나타나고 있는 문제점 및 개선방안을 평가의 제 측면, 즉 평가목적, 평가환경, 평가방법, 평가지표, 평가주관기관, 평가내용, 평가결과의 환류 등으로 구분하여 간략하게 살펴보았다. 우선적으로 합동평가의 문제점을 살펴보면, 첫째, 평가목적 측면에서 합동평가의 실시목적이 명확하지 않다. 합동평가의 실시 목적이 중앙정부를 위한 평가로만 인식될 경우 지방자치단체에 대한 통제수단으로 사용되거나(이종수, 2002: 40, 최창수, 2003: 16), 지방정부가 부담할 수 없을 정도의 업무를 가중시키거나, 중앙의 사실상의 간섭방법으로 활용되어 지방자치 본래의 취지를 흐리게 할 위험이 있다. 둘째, 평가 환경 관점에서 볼 때 평가과정에서 16개 광역자치단체의 의견수렴이 형식적으로 이루어지는 경우가 많아서 시책이나 지표 선정에 있어서 지역의 여건을 반영하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 셋째, 평가방법 측면에서 실적치 검증에 대한 체계가 확립되어 있지 못하여 실적이 의도적으로 부풀려진 경우, 이에 대한 객관적 검증이 미흡하며(김영선, 2004: 24), 제재가 불가능한 실정이다. 넷째, 평가지표 개발이 하향식 접근방법을 지니고 있으며, 지표와 산식에 나타난 용어의 개념이 일선기관의 업무와 관련되지 못하고, 다의적이며 모호하다는 점이다. 다섯째, 평가주관기관의 전문성이 부족하며 (박희정 외, 2004), 피평가기관의 경우도 평가자의 빈번한 이동으로 평가에 대한 전문성을 제고시키는 데에 많은 한계를 노정하고 있다. 여섯째, 평가결과의 환류 측면에서 평가결과를 주민에게 정확하게 전달하는 과정이 생략되어 있으며(이종수, 2002: 45), 합동평가의 결과를 중앙정부 및 지방자치단체의 관련 정책이나 사업을 개선하는 데에 활용하지 못하고 있는 실정이다.