전자민주주의 기반의 참여적 의사결정 연구

이후 최근까지도 중앙정부에 의하여 법률 및 조례화된 제도(주민투표제도, 주민감사청구제도)를 제외하면 인터넷민원실·인터넷게시판·인터넷의견수렴·인터넷주민참여가 가장 보편적인 제도이다. 1995년에 정책토론방·사이버토론광장·사이버정책토론방·온라인정책토론이 하위권에 있었던 것과 비교하면 대단한 진전이라고 평가할 수 있다. 이는 참여적 의사결정과정에 대한 규범적 동의에 기술적 합리성과 효율성이 더 해지면서 제도의 보편화, 구체화가 진행되었다고 볼 수 있다. 한국 공공부문에 신공공관리론(New Public Management)이 관리 패러다임으로 등장하면서 정책뿐만 아니라 ‘관리’의 관점에서 주민만족도 조사가 다수 나타났다. 참여적 의사결정이 주민이 지방정부에게 하는 요구였다면, 행정서비스만족도조사 등은 지방정부가 주민에게 얻고자 하는 평가정보가 된 것이다. 그러나 설문조사 역시 주민의 자발적 참여가 아닌 특정 시책에 대한 찬반의 표현인 경우가 다수여서 참여방법으로서는 한계가 있었다. 이후 2010년에 부조리신고보상제도, 주민참여제도 등이 등장한 것은 전 사회적으로 투명성, 부패척결 등의 가치가 중요해졌기 때문으로 해석된다. 한국의 온라인 시민참여 수준을 평가한 윤상오(2004)의 연구는 이러한 관점에서 많은 시사점을 제시한다. 한국은 유엔 전자정부 평가에서 항상 상위권에 존재한 국가이다. 그러나 전자정부 서비스 및 정보화 인프라만 최고의 수준에 올라 있다는 것은 문제로 남아있다. 실제 참여율은 여전히 낮은 상태에 머물러 있기 때문이다. 이러한 지적은 다양한 연구에서 발견된다. 윤상오(2003)는 43개 중앙행정기관의 온라인 시민참여 성숙도 평가를 통해 온라인 정보제공 및 게시판을 이용한 시민과의 상호작용은 상대적으로 잘 작동되고 있으나, 토론·숙의 등의 실질적 시민참여 성숙도는 매우 낮다는 것을 지적하였다. 정연정(2003) 역시 중앙행정기관 온라인 포럼 운영실태조사를 통해 2개의 기관만 온라인 참여가 비교적 우수할 뿐, 나머지 기관들은 정부부처의 관심과 노력 부족으로 인해 참여의 효과가 감소한다는 것을 주 장하고 있다. 한국은 2001년 전자정부법 제정을 계기로 10년간 1조원의 예산을 투입하여 대다수 대국민(Government for Citizen, G4C) 서비스를 전자화할 수 있는 전자정부를 추진하였다. 그 결과 ‘나라장터’, ‘정보공개시스템’, ‘민원24’, ‘국민신문고’, ‘정보화마을’ 등이 2010년 UN 전자정부 글로벌 대상 및 아시아지역 대상을 수상하는 등 세계적으로 훌륭한 전자정부 정책으로 평가받았다(조희정, 2011: 77). 그러나 이들 시스템은 주로 정보공개의 측면에 가깝다. 정보통신기술 기반의 참여적 의사결정은 정보공개형, 민원해결형, 정책제안형으로 나눌 수 있는데(조희정, 2011) 그동안 주로 정보공개형과 민원해결형의 전자정부가 추진되었기 때문이다. 국민신문고, 서울시의 천만상상 오아시스 등 국민 및 주민제안 공모전을 통해 수많은 아이디어가 정책의제로 반영되어 정책으로 채택되기까지는 많은 개선이 필요할 것으로 판단된다. 뿐만 아니라 하지만 온라인 참여를 위한 인프라가 증가하는데 반해 정부의 정책 성과나 국민들이 가지는 정부에 대한 신뢰도 역시 크게 개선되지 않은 것으로 나타나고 있다. 미국의 홍보기업 Edelman이 주요 국가의 신뢰도를 조사한 결과를 살펴보면, 한국 정부의 신뢰도는 2007년 27%에서 2010년 47%로 상승하나, 2012년 31%, 2013년 44%로 지속적인 변화 추세를 보여주고 있다. 이른바 열린 정부의 변화에도 불구하고 정부에 대한 국민들의 신뢰도가 개선되지 않는 것에 대해 황종성(2013)은 그동안 전자정부와 관련된 정부의 변화가 정부의 정책 목표를 보다 효율적으로 개선(reform)하는데 초점을 맞추었기 때문이라고 지적한다. 즉 온라인 시민참여를 위한 인프라가 구축되었음에도 불구하고, 실제 참여를 활성화하기 위한 정부의 구조와 기능을 변혁(transform)하지 않았기 때문이라는 것을 지적하였다. 서울특별시는 2003년에 서울시 시민과 함께 만드는 서울시 온라인 뉴스 ‘서울톡톡’을 개설하였다. 2013년 7월 1일부터는 창간 10주년을 맞아 시민기자 운영방식을 전환하여 별도의 선발 및 위촉과정 없이 회원가입만으로도 시민기자로 활동하도록 접근성을 높였다. 2014년 9월 22일 기준으로 뉴스레터 구독자는 총 352,204명이며 시민기자는 총 1,920명이다. ‘모바일 서울톡톡’을 개설하여 유무선 연동 뉴스 서비스, 분류별 기사 카테고리 제공, 기사 메일 전송 기능, 기사 SNS 전송 기능을 더하였다(http://inews.seoul.go.kr/). 2014년 10월 15일 현재는 서울톡톡과 관련 웹진을 모두 통합하여 ‘내 손안에 서울’로 통합운영하고 있다(http://mediahub.seoul.go.kr/). 내 손안에 서울은 온라인 민원 및 제안 통합 소통창구로 ‘응.답.소’로 불린다. 서울시의 ‘천만상상 오아시스’는 온라인 상으로 시민이 직접 정책을 제안, 평가 할 수 있는 시민제안 사이트로 2006년 10월 개설되었다(http://oasis.seoul.go.kr/oasis/). 이후 2007년 6월 기존에 있던 시민창안제도를 폐지하고 ‘천만상상 오아시스’로 일 원화하였다. 기존 시민창안제도에 비해 인터넷 웹사이트를 통해 쌍방향으로 상호작용하고 접근성을 높이고 아이디어 채택의 공정성과 투명성을 높이기 위한 것이었다. 시민제안의 채택과정은 제안등록→시민투표(등록후 10일간)→제안검토(10표이상 득표후 20일간)→좋은제안선정회의(분기별1회)→좋은 제안 콘테스트로 진행된다. 자유제안 시 100점, 투표통과 시 300점의 마일리지 적립제를 시행한다. 또한 레벨1에서 레벨5까지 활동점수를 부여한다. 2년간 머물렀던 제안들은 졸업하여 시민제안 데이터로 남고, 사이트 내에서 검색되지 않는 ‘정든제안 졸업제도’를 시행한다. 채택 범위에 따라 상금도 지급되는데 채택 20만원, 부분채택 5만원, 최초제안 2만원, 내 제안의 제안+가 채택된 경우 2만원으로 구분된다. 좋은 제안 콘테스트에 당선되면 최소 100만원에서 400만원의 상금을 수여하기도 한다. 둘째, 소통 참여자의 수는 많을수록 바람직하다고 보이지만 적다고 해서 반드시 문제되는 상황은 아니다. 참여자의 수 자체보다도 소통의 방향성, 소통의 내용이 정책에 반영되는 정도가 더 적실한 평가지표가 될 것이다. 단 각 지방정부마다 SNS 활용의 격차가 크다면 활용도 높은 지방정부와 그렇지 않은 지방정부 간의 비교와 학습이 제안될 필요가 있다. 서울, 경기, 인천 지역의 기초자치단체의 트위터 운영 현황을 조사해보면, 1일 트윗수의 경우 경기 부천시는 10.83인데 경기 연천시는 0.20이다. 경기 성남시의 100트윗 당 리트윗수가 2254인데 인천 강화군은 12에 그친다. 팔로워(followers)를 비교해 보면 서울 동대문구는 48,061명인데 인천 강화군은 126명이다. 대도시 지역과 도시화율이 낮은 지역 간의 지역구조적 격차가 트위터 운영과 활용도에 영향을 미치는 것으로 보인다. 참여자 수의 문제가 중요한 것은 아니라는 점이다. 그러나 한편으로 1일 트윗수와 리트윗수를 보면, 트위터를 개설하는 것보다 개설하고 나서 지방정부의 운영 의지가 중요함을 보여준다. 이는 인천 강화군이 쌍방향 소통의 수도 낮으며 게시 정보의 유용성이 낮다고 볼 수 있다. 정부에서 운영하고 있는 대다수의 참여 공간은 시민들의 참여가 부재하기 때문에 실패라고 평가받고 있다(조권중·최지원, 2007). 그러나 이러한 현상에 비해 민간 영역의 시민참여공간은 갈수록 확장되고 있으며, 집단극화와 같은 부정적 상황을 초래하고 있다. 대표적으로 Daum의 ‘다음 아고라’는 민간포털에서 이루어지고 있는 대표적인 온라인 토론의 장이다. 수백명에서 수만명의 시민들이 정부의 주요 정책 및 이슈에 대해서 자발적인 토론방이나 청원방을 만들어 정보공유와 의견개진, 다양한 논쟁과 대안의 제시까지 다양한 형태의 토론을 이루고 있다. 아고리언으로 불리는 참여자들은 정치·경제·종교·제품 등에 이르는 다양한 주제를 놓고 토론을 벌인다. 댓글 방식을 취하는 다음 아고라의 토론 과정에서는 다양한 의견이 교환되나, 찬성과 반대라는 이분법적 구도를 드러내는 경우가 많으며(김상배, 2010: 57), 극단적인 의사 결정으로 이어지는 경우 역시 존재한다. 이러한 극단적 의사결정은 일련의 집단극화(group polarization)로 인해 발생하는 현상이다. 그러나 본 연구는 크라우드소싱이 우리의 공공영역에서 완전히 생소한 개념은 아니라고 판단한다. 한국 역시 다양한 정책적 실험을 통해 시민의 참여를 강화하고 있으며, 그러한 과정에 있어 크라우드소싱과 유사한 사례 역시 발견되기 때문이다. 따라서 본 연구는 크라우드소싱에 대한 이해와 더불어 한국의 기존 온라인 참여를 통한 의사결정과정이 크라우드소싱의 개념과 비교하여 어떠한 수준에 있는지를 분석하고, 향후 이러한 참여기제를 활성화시키기 위한 논의를 진행하고자 한다. 앞선 연구목적을 달성하기 위하여 본 연구의 분석방법은 다음과 같다. 먼저 선행 연구에 대한 문헌연구를 통해 크라우드소싱 및 관련된 개념에 대한 논의를 실시한다. 이를 통해 정보통신기술의 발달에 따른 의사결정과정의 변화에 대한 논의를 통해 의사결정과정에서 참여가 확대되어 가는 과정을 설명하고자 한다. 또한 사례연구를 통해 시민참여를 통한 한국에서의 의사결정과정이 어떻게 작동하는지, 어떠한 문제점이 나타나는지를 분석한다. 이를 통해 한국에서의 크라우드소싱이 작동할 때, 효과성을 제고하기 위한 중요 요인에 대해 파악할 것이다. 이러한 과정에는 미국 크라우드소싱 담당자와의 인터뷰 역시 활용하여 실제 제도 설계를 위한 제언을 추진할 것이다.