지방분권 개혁의 과제 제3차 KIPA-KAPA 정부혁신 Forum

첫째, 선진국 진입의 문턱에 선 우리나라의 향후 지역발전은 지방주도형(분권형) 균형발전을 지향해야 한다. 균형발전의 당위성에는 누구도 이의를 제기하지 않지만 균형발전의 실체가 과연 무엇이고 누가 주도적 주체가 되어야 하는지에 대해서는 같은 생각을 공유하고 있지 않다. 먼저 중앙주도형(집권형) 균형발전은 균형발전의 주도적 역할을 중앙정부에 의존하는 전략을 말한다. 우리나라는 오랫동안 자원과 의사결정 권한을 독점한 중앙집권형 행정체계 하에서 지역발전을 추진해 왔고 지금의 지역격차는 바로 그 산물이기 때문에 해결 또한 중앙정부의 몫이며 중앙정부의 책임과 역할이 커야 된다는 생각은 나름 설득력이 있다. 우선 중앙주도형 균형발전의 시각에서는 지역격차를 지역간 경제적 격차로 보고 그간의 경제성장에 중앙정부가 주도적인 역할을 담당했기 때문에 그 결과로 나타난 경제적 격차의 균형화에도 중앙정부가 효과적일 수밖에 없다는 결자해지의 논리이다. 실제로 그동안 중앙정부는 제도형성의 유일한 주체였으며 그로부터 권력과 재원, 기구, 인력 등의 자원을 독점할 수 있었다. 그리고 이러한 우월성은 지금까지도 크게 바뀌지 않아 균형발전에 대한 의지가 강할수록 중앙정부의 권력과 수단이 갖는 교정적 역할에 의존하고자 한다. 반면 지방주도형 균형발전의 입장에서는 무엇보다도 정의롭지 못한 국토공간구조의 폐단을 지적하면서 그 원인이 중앙주도적인 권력, 의사결정, 자원 등의 불균형에서 비롯된다는 점에 주목한다. 예컨대 중앙에 집중된 권력이 각 지역 주민의 삶과 생태환경에 영향을 미치는 의사결정 및 자원배분을 독점하고 있어 지방의 이해에 상충되는 결정으로 인하여 갈등이 유발되고 있으며, 의사결정에 대한 권력의 불균형으로 편익시설은 인구가 많은 발전지역에, 혐오시설은 인구가 적은 낙후지역에 집중되는 경우가 발생하거나, 발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 반영되는데 비해, 식량, 물, 전기 등과 같은 저발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 제대로 반영되지 못하는 현상들이 사례에 해당한다. 그리고 이러한 왜곡된 불균형구조는 바로 중앙에 권력과 자원이 집중되어 있어 지방이 당해지역의 문제에 대해 자기결정권이 부족하고 중앙의 판단과 결정에 종속적이고 수동적일 수밖에 없는 현실 때문에 발생한다고 본다. 또한 균형발전의 의미도 경제적 격차 보다는 총체적인 삶의 질 향상이나 행복도 제고가 더욱 중요하기 때문에 상대적으로 저평가되고 있는 환경, 건강, 문화, 생태 등 금전으로 환산하기 어려운 새로운 가치에 대한 재인식이 필요하다고 주장한다. 제17대 대통령 선거에서는 지방분권이 중요한 이슈가 되지 못했다. 지방분권은 이명박 대통령 후보의 20대 공약에도 포함되지 않았다. 다만 의례적인 수준에서 자치권의 신장, 지방재정의 확충, 행정권한의 지방이양 등이 공약사항으로 제시되었다. 그 중 특히 광역경제권의 형성이라는 새로운 지역발전체제를 공약으로 제시하였다(이창균, 2010). 이명박 정부의 지방분권에 대한 제도적 기반은 이전 노무현 정부에서 제정된 지방분권특별법이 소멸된 이후 국회의원이 발의한 ‘지방분권 촉진에 관한 특별법(이하 지방분권촉진법)’에 있었다. 2008년 12월 늦게 출범한 지방분권촉진위원회는 참여정부의 정부혁신지방분권위원회와 지방이양추진위원회를 통합하여 추진기구의 효율성을 높일 것으로 기대되었다. 그런데 이명박 정부는 2010년 제정된 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법 (이하 “지방행정체제개편법)’이라는 행정체제와 지방분권을 다루는 새로운 제도를 도입하여 지방분권보다는 행정체제에 초점을 두는 양상을 보였다. 이명박 정부는 지방분권을 지방분권촉진법과 지방행정체제개편법이라는 2개의 제도적 토대 위에 실시되었다. 이명박 정부의 지방분권 성과로는 2010년 도입된 지방소비세와 창원･마산･진해의 통합을 들 수 있을 것이다. 부가가치세의 5%를 적립하여 지방소비세로 전환하는 개혁은 지방재정의 확충에 크게 기여하고 있다. 창원･마산･진해의 통합은 여러 논란에도 불구하고 성공적으로 통합에 이른 사례가 되었다. 지방사무 이양의 측면에 대해서는 지방이양추진위원회가 해체되고 그 대신 지방분권촉진위원회가 발족되어 지방이양 사무를 추진하였다. 1,587건의 사무에 대하여 지방이양을 확정하였고 이 중에서 763건의 사무에 대한 이양을 완료하였다(최병대, 2015). 이명박 정부 때에는 지방분권촉진위원회와 행정체제개편위원회가 양립하여 지방분권의 시너지를 높이는 대신에 오히려 지방분권을 미온적으로 조정하는 시기였다. 제18대 대통령 선거에서도 지방분권은 유권자의 큰 관심을 끌지 못했고 대통령 선거의 쟁점으로 부상되지 않았다. 대통령 선거에서 승리한 박근혜 대통령도 지방분권에 대하여 커다란 관심을 보이지 않았다. 복지정책이 지방재정을 더욱 악화할 것이라는 예상 속에 박근혜 정부가 출범하였다. 누리과정을 둘러싼 2014년과 2015년 중앙정부와 지방정부의 갈등이 이를 적절하게 대변하고 있다. 박근혜 정부는 지방분권촉진법과 지방행정체제법에 의하여 이원화된 지방분권의 추진체제를 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’의 제정으로 단일화하여 추진체제의 효율성을 제고하려고 하였다. 2013년 9월 이법에 의한 지방자치발전위원회가 출범하게 되면서 지방분권의 추진체제가 수립되었다. 지방자치발전위원회는 2013년 10월 30일부터 12월 24일까지 17 시･도 등 다양한 의견수렴을 위하여 자치헌장 토크를 실시하였다. 이를 토대로 2014년 6월 지방자치발전 20개 과제별 추진방안을 마련하고 2014년 7월부터 10월 사이에 관련부처 협의 및 지방정부의 의견을 수렴하였다. 최근에 대선후보들의 지방분권에 대한 공약을 보면, 다양한 공약들을 제시하고 있습니다. ‘연방제에 버금가는 분권형 4년 중임제 개헌’, ‘제 2국무회의급 지도자 연석회의 신설’, ‘공정성 회복을 위한 분권형 개헌’ 등을 언급하기도 하며 대부분의 후보들이 입법권, 재정권, 인사권 등 다양한 권한을 지방에 이양하고 국세와 지방세 비율을 6대4, 5대5 등으로 제시하기도 합니다. 그런데 정작, 정권을 잡고 중앙정부를 관리하는 입장에서 얼마나 이러한 공약을 실현할지에 대해서는 의문이 제기됩니다. 박근혜정부도 2012년에 지방재정, 행정체제, 균형발전 등에 대한 다양한 공약을 제시하였으며, 현재와 동일하게 당시 박근혜 및 문재인 후보 등의 지방분권에 대한 공약들은 지극히 선언적이고 구체적인 추진체계나 로드맵이 없다는 비판을 받았었습니다. 그리고 언급하신대로 박근혜 정부에서는 지방분권의 정책적 시련기를 겪었습니다. 명치유신 이후 수립한 중앙집권체제 이전의 일본의 정치와 행정체제는 연방제에 가까운 분권국가였다. 300여개의 봉건영주들이 거의 독자성을 유지한 분권체제가 265년 동안 유지되었다. 명치유신 이후 부국강병을 앞세운 근대국가를 지향한 명치유신의 개혁가들은 전통적인 분권체제를 지양하고 프러시아의 모델을 참고로 중앙집권체제로 전환하였다. 중앙집권체제 위에 수립된 군벌정권이 제2차 세계대전을 일으키자 전후 일본에 진주하였던 맥아더 군사령부는 전쟁의 원인이 되었던 중앙집권체제를 자유･민주적 분권체제로 전환하려고 하였다. 그런데 일본은 기관위임사무, 지방사무관제도, 필치규제를 존속시킴으로써 교묘하게 중앙집권체제를 유지하는데 성공하였다. 중앙집권체제를 바탕으로 제2차 세계대전의 패망 이후 일본은 세계가 주목할 만한 경제성장을 이룰 수 있었다. 그러나 경제적 성장의 이면에는 환경과 공해, 노동과 인권, 보건과 복지라는 측면에서 사회적 문제가 양산되었다.