생태계서비스 기반의 자연자본 지속가능성 지수 개발 연구II

대기·기후환경의 불확실성을 극복·개선하기 위한 자연자본 건강성 평가 및 평가 결과에 기반한 관리가 필요하다. 이에 본 연구에서는 자연자본 조절서비스인 대기 및 기후 조절 기능을 대상으로 국내 자연자본 지속가능성을 평가하였다. 4대 목표인 쾌적한 대기·기후는 대기오염물질과 온실가스가 건강 및 환경에 위해를 가하지 않는 적정 상태의 대기·기후 유지력으로, 목표 점수(2015년 기준)는 68.68점으로 평가되었다. 대기(대기오염도) 점수는 53.93점, 기후(기온, 강수량) 점수는 82.25점으로, 사업장 배출관리, 자동차 이용 저감, 생활오염 관리, 유해물질 관리를 강화하여 환경기준을 달성하는 등 대기질 관리를 보다 강화하여야 한다. 특히 우리나라의 대기 환경기준은 세계보건기구나 선진국보다 약하므로(환경부, 2015a, pp.23-24), 대기질 현황, 국제기구 및 선진국의 대기질 가이드라인 등을 고려하여 환경기준을 재설정하고, 환경기준의 적정성 검토를 정례화하여야 한다. 또한 대기오염물질 및 온실가스 통합관리체계를 구축하여 정책결정 시 대기질 개선과 온실효과 감소에 미치는 영향을 통합적으로 고려할 수 있어야 한다. 물은 생태계 본연의 기능을 유지하기 위한 필수 요소로, 인류 생존은 물론 경제·사회․환경․문화 발전에 중요 역할을 한다(환경부, 2016, p.7). 그러나 우리나라는 물부족 국가이자 물 스트레스 국가이다. 연평균 강수량은 1,245mm로 세계 평균보다 1.4배 높지만, 기상, 지형, 도시·산업화 등으로 1인당 부존량은 2,592㎥(세계 평균의 1/8 수준), 실질적으로 이용 가능한 수량은 1,512㎥에 불과하다(문태훈, 2015, p.51). 2020년 우리나라 용수 수요량은 356억 톤, 용수 공급량은 352억 톤으로(국토교통부, 2016, pp.50-51), 수량 공급의 불안정성은 더욱 심화될 전망이다. 우리나라는 수질 오염에도 취약하다. 불투수면 증가, 가축 분뇨·농촌 비점·도시 강우 유출수 증가, 난분해성 유기오염물질 증가, 수질오염 사고, 기후변화로 비점오염원에 의한 지하·지표수의 오염이 우려되는 등 수질 확보에 한계가 있다(환경부, 2016, p.8). 환경기초시설 등의 확충으로 수질이 개선되고 있으나, 개선 정도는 둔화되고 있다(국토교통부, 2016, p.16). 친환경 여가 활동, 즉 생태관광은 보전 잠재성을 지닌 자연․생태자원과 역사·문화자원을 중심으로 환경의식을 가진 관광객이 지역사회와 연계된 보전, 교육, 혹은 최소한의 체험 활동을 통해 자원과 지역사회의 지속가능성을 이끌어 내는 관광이다(최희선 외, 2010, p.ii). 국민소득 증대 및 주 5일제 시행, 체험형 여가 패턴으로의 전환, 우수 생태자원에 대한 인식 증진 등으로 친환경 여가 수요와 탐방객이 급증하면서 탐방로 토양침하, 세굴, 야생생물 서식처 교란 등 자연자본 훼손이 가중되고 있다(관계부처 합동, 2014, p.15). 자연자본을 근간으로 하는 친환경 여가 활동은 자연자본의 경제·사회·환경·문화적 지속성이 확보될 때 실현 가능하다. 이에 본 연구에서는 자연자본 문화서비스인 친환경 여가 활동을 대상으로 국내 자연자본 지속가능성을 평가하였다. 11대 목표인 친환경 여가 활동은 지역발전에 기여하는 생태관광, 지속가능한 관광, 녹색관광, 자연관광 등의 기회 제공력으로, 목표 점수(2015년 기준)는 59.41점으로 평가되었다. 양적(지역주민 대비 관광객 비율) 점수는 37.76점, 질적(관광 만족도) 점수는 81.06점으로, 양적 관리를 더욱 강화하여야 한다. 지역정부는 지역 발전, 지역 보전, 지역주민 생활 개선을 위해 각종 사업을 추진한다. 사업 추진 타당성이 인정되더라도 중앙정부, 지역정부, 지역주민, 환경단체 간 의견 충돌로 사회갈등이 발생하기도 한다. 특히 지역 개발과 환경 보전을 둘러싸고 나타나는 환경갈등은 가치관 차이와 경제적 이해관계의 대립으로 해소가 어려우며, 지속되는 갈등으로 각종 부작용(충돌, 불신, 개발 중단․지연, 이에 따른 사회적 비용 증가 등)이 발생한다. 이는 주남저수지 생태탐방시설, 밀양 케이블카 사업, 군산 TDI 공장 설립, 사천 광포일반산업단지 조성 사업, 김해 매리공단 설립, 진주 광역매립장 사례를 통해 확인 가능하다. 지역 환경은 오염‧파괴되지 않고, 자기 조절 체계를 유지해야 하며, 생태적 지속가능성을 유지해야 한다(이용곤 외, 2009, p.17). 지역 사회·경제 또한 중단되지 않고 지속 발전해야 한다. 이때 자연자본 지속가능성 지수는 합의점을 도출하여 환경갈등을 해소하고, 지역에 가장 적합한 대안을 선정하는 도구로 활용 가능하다. 이는 Halpern et al.(2014)의 연구 결과를 통해서도 확인 가능하다. 동 사례는 자연자본 지속가능성 지수의 지역적 활용 가능성을 보여 준다. 자연자본 지속가능성 지수는 자연자본에 영향을 미치는 모든 구성 요소에 대한 정량·정성적인, 비교 가능한, 종합적인 평가 결과를 제공하기 위해 개발된 도구로, 지역사업 의사결정 시 이를 지원할 수 있다. ① 중앙정부, 지역정부, 지역주민, 환경단체 등 이해관계자가 상호 합의된 자연자본의 이상적 상태(참조점)를 설정하고, ② 지역의 지속가능성을 제고할 수 있는 다양한 시나리오를 개발하여, ③ 관련 자료를 수집하고, ④ 시나리오별 자연자본 지속가능성 지수를 평가한다면, ⑤ 지역 성장에 가장 적합한 대안을 선정할 수 있다. 이처럼 시나리오 기반의 자연자본 지속가능성 지수 평가는, 지역의 경제·사회·환경적 여건 변화로 자연자본이 제공하는 혜택이 어떻게 바뀌는지, 다양한 혜택 간 트레이드오프가 어떻게 발생하는지 식별 가능하다. 그러므로 자연자본 지속가능성 지수는 이해관계자 간 상충 관계를 이해·예측하고, 합의점을 도출하는 데 기여 가능하여 지역사업의 근원적 결정(최적 대안 및 우선순위 결정 등)을 내리는 데 활용될 수 있다. 자연자본 지속가능성 지수 평가를 통해 첫째, 자연자본의 현황과 경향을 주기적으로 분석·공개한다면, 자연자본 인식 제고 및 자연자본 정책 주류화 도구로 활용 가능할 것이다. 둘째, 중앙정부, 지역정부, 지역주민, 환경단체 등 이해관계자가 상호 합의된 자연자본의 이상적 상태(참조점)를 설정하고, 국가․지역의 지속가능성을 제고할 수 있는 다양한 시나리오를 개발하여, 시나리오별 자연자본 지속가능성 지수 평가를 수행하여 의사결정에 활용한다면, 최적 대안(합의점) 선정 및 환경갈등 해소 도구로 활용 가능할 것이다. 자연자본 지속가능성 지수 평가를 통해 셋째, 자연자본 저하 및 훼손에 영향을 미치는 변화 요인을 파악하여 정책 관리 대상을 선정하고, 관련 정책을 수립하며, 지수 기반의 자연자본 현황과 경향을 재평가하고, 정책 성과(효과성)를 판단하여 개선이 필요한 부문의 정책을 수정한다면 현 정책 수립 체계를 보다 과학적으로 개선할 수 있을 것이다. 주제도는 주요 결과를 지도로 나타내 각종 정보를 한눈에 볼 수 있어 핵심 내용의 전달이 용이하다. 자연자본이 제공하는 혜택을 의사결정에 반영하려면, 자연자본을 평가하고 이를 지도화하여 정책 결정에 활용할 수 있어야 한다. 대표적인 자연자본 주제도는 생태․자연도와 국토환경성평가지도로, 자연자본 가치 평가를 통해 정책결정 및 개발사업 의사결정시 활용되고 있다. 생태․자연도는 자연환경조사 결과를 기초로 식생, 멸종위기 야생생물, 습지, 지형에 대한 생태 가치, 자연성, 경관 가치 등을 평가하여 등급화한 주제도로(｢자연환경보전법｣ 제2조; ｢생태․자연도 작성지침｣ 제4조), 국가·지역계획 및 환경영향평가(전략환경영향평가, 소규모 환경영향평가, 환경영향평가) 협의 시 활용되고 있다(｢자연환경보전법 시행령｣ 제28조). 국토환경성평가지도는 보전용도 지역과 국토의 환경·생태적 가치를 평가하여 등급화한 지도로, 지역계획, 택지개발 및 보전지구 지정, 환경영향평가 등(전략환경영향평가, 환경영향평가)에 활용되고 있다(환경부, 한국환경정책․평가연구원, 2017, p.25). ‘모든 사회와 미래 세대를 위한 생태계 보호’를 위해서는 생태계서비스에 기반한 자연자본의 지속가능한 이용이 보장되어야 하나, 우리나라는 급속한 경제 성장에 따른 사회·경제적 불평등, 인구 고령화, 무분별한 개발과 이용, 기후변화, 협치 질서의 미성숙 등으로 자연자본의 지속가능한 이용이 위협받고 있다(이현우 외, 2016a, p.2). 지속가능발전목표 체제에 적극 동참하여 자연자본의 건강성을 보장하고, 개발도상국 및 지구촌 차원의 지속가능발전에 기여할 수 있는 생태계서비스 기반의 자연자본 관리가 필요하다(이현우 외, 2016a, p.2). 이에 정부부처는 제3차 국가생물다양성전략(’14-’18), 제3차 지속가능발전기본계획(’16-’35), 제4차 국가환경종합계획(’16-’35), 제3차 자연환경보전기본계획(’16-’25) 등을 수립하여 생태계서비스를 평가하고, 평가 결과의 정책적 활용을 통해 자연자본의 지속가능성을 확보하고자 한다(이현우 외, 2016a, p.2;). 본 연구는 자연자본 지속가능성 지수 개발 및 활용 가능성을 제시한 연구로, 지수의 실질적 활용을 위해 다음의 보완이 필요하다. 첫째, 자연자본 지속가능성 지수의 최소 평가 단위는 지표로, 지표별 입력 자료가 평가 결과의 정확성과 신뢰도를 결정한다. 그러므로 보다 체계적, 과학적 절차에 따라 입력 자료가 구축될 수 있어야 한다. 시민과학 기반의 자연환경조사, R&D 연구 등을 통해 기존 목표는 물론 관련 자료가 부족하여 평가가 불가능하였던 목표(자연재해 위험 경감, 토양, 생물 안전, 생물지구화학적 순환, 문화․예술․종교적 가치, 자연과학 지식) 자료를 구축하는 등 지수 평가 기반이 마련될 수 있어야 한다. 둘째, 정부부처, 학계, 연구계, 산업계, 시민단체를 포함한 전문가 집단을 구성하여 지수 목표 및 지수 평가 체계를 점검하고, 필요시 목표별 가중치를 설정할 수 있어야 한다. 목표별 세부 전문가 그룹을 구성하여 목표별 참조점, 지표, 평가 체계의 개선을 위한 논의가 이루어질 수 있어야 한다.