공직가치에 대한 이해와 대응 한국행정연구원-인사혁신처 공동학술세미나

가치의 독특한 유형인, 공공가치(公共價値 또는 公的 價値)는 “(a) 국민들이 향유할 자격이 있는 (그리고 보유하지 않아야 하는) 권리, 편익과 특권, (b) 사회와 국가, 그리고 서로에 대한 국민의 의무, (c) 정부와 정책이 기초로 삼는 원칙에 대한 규범적 합의를 제공하는 가치”를 말한다(Bozeman, 2007: 13). 이러한 공공가치(public value)와 조화를 이루는 행정을 수행하는 데 필수적인 공무원의 태도, 기술, 행동을 이끄는 가치를 공직가치(public service value)라고 부를 수 있다. 즉, 공공가치가 한 사회의 집합적 노력에 의해 성취되는 사회적 차원의 결과라고 한다면, 공직가치는 개별적인 공무원의 행동을 정당화하는 가치라고 할 수 있다(Witesman & Walters, 2014). 공직가치는 공직생활에서 긍정적인 관계를 형성하고 전문가적 역량을 발휘하고 공정성과 일관성을 증진하며 개인적 신뢰성을 유지하는데 필요한 태도⋅역량⋅행동을 증진하도록 유도한다(Molina, 2015). 공직가치란 “공무원들의 의사결정 기준과 우선순위를 정해주는 윤리적 지침”(한국행정연구원, 2015: 3), “공적 가치를 창출하기 위하여 공무원이 공직을 수행함에 있어서 지녀야 할 가치”(노승용, 2007: 74), 또는 “공직자로서 바람직한 행동의 판단기준이며, 공직을 수행하면서 추구해야 할 궁극적인 목표와 기준”(행정안전부, 2010: 8)이라고 정의되고 있다. 김영천(2007)은 공직가치를 ‘공직으로서의 가치’와 ‘공무원 개인의 직업적 가치’로 구분하면서, 공직으로서의 가치는 공직이라는 업무의 공공성(publicness)에서 나오는 가치를 의미하고 공무원 개인의 직업적 가치는 공직(공무원)에 대한 순수한 직업으로서의 가치라고 설명한다. 이근주(2015)는 공직가치를 핵심 가치와 전략 가치로 구분하며, 핵심 가치란 사회와 시대의 변화에도 불구하고 행정의 고유 속성 때문에 언제나 추구되고 달성되어야 할 가치이고, 전략 가치는 사회적⋅경제적⋅정치적 변화에 따라 환경으로부터 새롭게 요구되는 가치 또는 기존의 가치가 다른 강도와 우선순위로 요구되는 경우라고 한다. Kernaghan(2003)은 여러 국가의 공직가치를 살펴본 후, 공직가치를 윤리적 가치(청렴성⋅공정성⋅책임성⋅충성심 등), 민주적 가치(법의 지배⋅중립성⋅책임성⋅개방성 등), 전문직업적 가치(효과성⋅효율성⋅서비스지향성⋅리더십 등), 인간적 가치(공정성⋅관용성⋅예의⋅동정 등)의 네 가지 범주로 분류하였다. 이러한 범주 구분은 전미행정대학원연합회(NASPAA)의 설명과 일맥상통한다. NASPAA(2014)는 공직가치는 무엇이 좋고 소망스러우며 무엇은 그렇지 않은지에 대하여 공동체 구성원들이 공유하는 일반적인 신념, 이상과 원칙이라고 보며, 이는 (1) 공익, 책무성, 투명성 추구, (2) 역량, 효율성, 객관성을 갖춘 전문인으로서의 봉사, (3) 윤리적 행동을 통한 공공신뢰 증진, (4) 국민과 동료와의 관계에서의 존중, 공평, 공정의 실현을 포함한다. 가치는 “바람직한 것에 관한 사람들의 관념”으로 정의된다(오석홍, 2009). 또한 ‘어떤 선택을 하는데 영향을 미치는 지속적인 신념’이다(Rokeach, 1973; 최영출, 2007). 마찬가지로 공직가치는 공직을 수행하는 사람들이 추구해야 하는 관념이고 신념이다. Bozeman(2007: 13)도 “시민들의 권리와 이익, 시민, 사회, 국가 상호간의 의무, 그리고 정부와 정책이 기초로 삼는 원칙들에 대한 규범적 합의를 제공하는 가치”로 규정한다. 결국 공직가치는 공무원들의 행동이나 결정에 영향을 미치는 규범적 기준이나 원칙을 말한다. 이런 점에서 공직가치는 정부와 공직에 대한 근본적인 철학과 이념을 내포한다. 이와 같이 공직가치의 개념과 정의에 대한 학술적 논의는 활발하다. 그만큼 공직가치에 대한 명확한 정의가 어렵다는 점을 반증한다. 이에 따라 정부 내부의 실무적인 차원에서도 공직가치의 정의와 실현방안에 대한 논의가 많다. 이에 따라 정부는 공직가치를 “공직자로서 바람직한 행동의 판단기준이며, 공직을 수행하면서 추구해야 할 궁극적인 목표와 기준”라고 정의하고 있다(행정안전부, 2010: 8). 이러한 개념들은 대부분 공직가치를 정부 차원의 직무책임과 공무원 개인 차원의 직무동기를 모두 포함하고 있다. 공직가치의 개념과 정의에 매달리는 이유는 공직가치가 구체적으로 무엇인지를 규정하기 위함이다. OECD(2000)는 핵심 공직가치들을 중립성, 합법성, 청렴성, 투명성, 효율성 등을 제시하고 있다. 영국의 공무원 규정(The Civil Service Code)은 청렴성･정직성･객관성･공평무사를 핵심 공직가치를 제시하고 있다. Jørgensen & Bozeman(2007)은 공통적으로 중요시되는 공직가치로서 책무성, 정직, 합법성, 신뢰성, 효과성, 전문성, 공익, 인간 존엄성, 민주성, 시민참여, 정의, 친절 등이 도출하였다. Molina & McKeown(2012)은 정직, 진정성, 책무성, 헌신, 신뢰성, 전문성, 합법성, 공평성, 효과성 등을 제시하였다. 하지만 다양한 공직가치를 체계화하기 위한 노력도 병행되었다. Van Wart(1998)는 공직가치의 구조화모형에서 개인적 가치, 조직적 가치, 법적 가치, 전문직업적 가치, 공익적 가치 등 5가지 영역으로 구분하였다. Kernaghan(2003)은 여러 국가의 공직가치를 살펴본 후, 공직가치를 윤리적 가치, 민주적 가치, 전문직업적 가치, 인간적 가치의 네 가지 범주로 분류하였다. 국내 연구자들의 경우에도 유사한 구분을 하고 있다. 김영천(2007)은 공직가치를 ‘공직으로서의 가치’와 ‘공무원 개인의 직업적 가치’로 구분한다. 한국행정연구원(2015)은 국가관, 공직관, 윤리관 등 세 가지의 공직가치군을 제시하고, 군별 세부적인 공직가치를 현재관점과 미래관점에서 구분하여 제시하고 있다. 윤태범(2015)은 대국민, 대직무, 공직자 자신 등 3개 영역으로 구분하고 있고, 이근주(2015)는 핵심 가치와 전략 가치로 구분하며, 핵심 가치란 사회와 시대의 변화에도 불구하고 행정의 고유 속성 때문에 언제나 추구되고 달성되어야 할 가치이고, 전략 가치는 사회적⋅경제적⋅정치적 변화에 따라 환경으로부터 새롭게 요구되는 가치 또는 기존의 가치가 다른 강도와 우선순위로 요구되는 가치로 규정하고 있다. 가치는 사람들의 사고와 행동에 영향을 미치는 추상적인 관념이다. 가치는 개인의 태도와 행동을 유도하고 정당화하며 설명한다. 가치란 “유용한 수단이나 목표에 대한 선택에 영향을 미치는 영속적인 신념”을 의미한다(Kernaghan, 2003: 711). 가치는 “구체적인 상황을 초월하여 행동과 사건의 선택 혹은 평가를 유도하고, 상대적 중요도에 따라 서열화 가능한 바람직한 최종 상태 또는 행동에 대한 신념 또는 개념”이라고 정의할 수 있다(Schwartz & Bilsky, 1987: 551). 가치는 일반적으로 성인이 되면서 확립되며, 일단 확립된 가치는 영속적이라고 예상된다(Kinicki & Fugate, 2016). 하지만, 가치는 일단 정립된 이후에도 변화될 수 있으며, 항상 일관적이지도 않다. 개인이 옹호하는 가치와 실제 실천하는 가치는 서로 다를 수 있으며, 또한 서로 상충되는 가치들을 동시에 추구하기도 한다(Paarlberg & Perry, 2007). Rokeach(1973, 1979)는 사람들이 추구하는 보편적인 가치를 18개의 궁극적 가치와 18개의 수단적 가치로 구분하였다.