증거기반정책을 위한 정부의 통계 구축 및 활용에 대한 현황 조사

이에 본 연구에서는 우리나라의 승인통계를 중심으로 증거기반정책의 현실적 구현 형태에 대하여 조사하였다. 앞에서 살펴보았듯이 정부 내부에서 증거기반정책에 대하여 제도적으로 접근하고 있는 기관은 통계청이라고 볼 수 있다. 통계청은 증거기반정책의 전제조건이 되는 과학적이고 객관적인 증거 유형인 통계를 생산하기 위하여 승인통계제도를 운영하고 있다. 승인통계제도의 운영 목적에는 국가통계 그 자체의 신뢰성 뿐 아니라 정책에의 활용성을 강화한다는 것도 포함되어 있는 것이다. 본 연구에서는 이러한 승인통계제도의 목적을 고려하여 증거기반정책 관점에서 승인통계제도 운영 현황에 대하여 조사하였다. 그리고 정부부처와 경제인문사회연구회 소속 정부출연 연구기관에서 정책 결정, 집행, 평가 등의 업무를 담당하는 실무자와 통계 업무를 전담하는 조직의 실무자를 대상으로 승인통계를 포함한 통계 및 데이터 거버넌스 현황, 정책 과정에서 증거의 활용 현황 등에 대하여 조사하였다. 공공행정 분야에서 증거기반에 대한 논의가 이루어지게 된 가장 근본적인 이유는 정책 수립의 현대화(modernizing)를 위한 혁신이 강조되었기 때문이다. 정책 과정이란 정부가 바람직한 변화로 상정하는 정치 비전을 구현하기 위하여 구체적인 프로그램이나 행동(action)을 모색하는 연속적인 업무 절차를 의미한다. 정책 과정의 현대화는 전략적, 결과 지향적, 연계적, 포괄적, 유연하며 혁신적, 그리고 강건성을 그 내용으로 한다. 정책 과정에서 효과가 있을 것으로 예상되는 과학적 증거를 발견하고 활용하기 위해서는 정책 환경과 정책대상에 대한 고려가 우선적으로 이루어져야 할 것이다. 이와 더불어 증거기반정책 개념은 정책 과정에서의 책임성 확보와 관련하여 논의되고 있다. 정책 과정에서 지식으로 대표되는 증거를 활용함으로써 정책이 어떠한 근거에 의하여 결정되었는지 그 과정과 맥락을 파악할 수 있게 되면, 더 나은 정책형성이 가능해질 것이라는 기대를 가질 수 있는 것이다. 따라서 책임성 측면에서 보면 지식과 정책 형성 간 연계를 강화하게 될 것이다. 현대 민주주의에서 정책 과정에 대한 신뢰와 결정된 정책의 수용성을 높이는 것은 매우 중요한 정책 이슈이다. 이와 관련하여 정책 결정 과정의 과학화에 대한 것이 증거기반정책 개념이 논의 되는 배경이다. 증거기반정책이란 정책(예산)의 수립･집행 등에 관한 의사결정을 할 때 그 효과를 추정할 수 있는 근거(evidence)에 의하여 결정하도록 하는 것이다. 증거기반정책 개념은 환자에 대한 처방(treatment) 시 그 처치의 효과를 알고 해야 한다는 ‘증거기반의학’ 개념에서 차용하였다. 증거기반정책은 정책 과정에서 과학적 증거를 활용해야 한다는 당위적 주장이면서, 엄밀하고 포괄적인 증거를 상호 경쟁적으로 이용해야 하는 것을 의미한다. 즉, 목적과 수단의 상호연계 구조에서 대안의 포괄적 검토를 내용으로 하는 합리적 의사결정이론에 의하면, 증거기반정책은 정책이나 대안을 수립할 때, 이용할 수 있는 모든 합당한 증거를 검토하여야 한다는 의미가 된다. 제1장에서 살펴본 바와 같이 증거기반정책은 의학 분야에서 처치(treatment) 시 근거(evidence)의 중요성을 강조하던 증거기반의학 개념을 정책 및 정부 조직에 도입한 것이다. 증거기반의학은 개별 환자가 직면한 조건이나 우선하는 가치를 고려할 수 있다는 점에서 가장 현대적인 지식으로 여겨지고 있다. 증거기반정책은 전문지식과 체계적 연구에서 도출된 외적 증거를 통합하여 결정하는 것을 의미하며, 특히 정책 결정 과정에서 과학적 증거의 경쟁적 활용을 강조하였다. 실제 정책 과정에서 비교적 활발하게 적용하고 있는 정책 증거 유형은 성과평가(performance test)와 시범사업(pilot test) 이었다. 그런데 데이터의 수집 및 축적 기술이 폭발적으로 발전함에 따라 증거기반(evidence based)을 넘어 데이터 주도(data driven) 정책 수립에 대한 관심도 증가하고 있다. 각종 통계와 연구 및 평가 결과 등을 고려하여 정책적 의사를 결정하는 것이 이데올로기나 의견(opinion)에 근거하여 결정하는 것(의견･이익기반정책, opinion-based policy making)에 비하여 정책 과정이 투명해지고 내용이 더 강력해질 수 있을 것이다. 또한 성과와 같은 정책 증거를 정부 예산 과정에 활용하면 예산의 효과적 집행이 가능해지며, 이를 통해 정책 과정 전반에 대한 국민의 인식이 개선될 수 있을 것이다. 즉, 증거기반정책은 정부 예산의 효과적 사용이라는 전통 행정학 이론의 지지를 받을뿐 아니라, 정책대상에 대한 설득의 주요 도구인 데이터의 축적 및 분석 기술이 폭발적으로 발전함에 따라 그 효용성이 더 높아지고 있다. 외국에서는 영미국가를 중심으로 증거기반정책 개념을 실제 정책 과정에 도입하고 확산시키기 위해 노력하였다. 영국에서는 1997년부터 ‘정책의 현대화’ 측면에서 증거기반정책을 도입･확산 시켰고, 미국에서는 오바마 행정부 1-2기에 걸쳐 각종 정책 및 예산 결정 시 성과평가 결과와 데이터 등을 활용하도록 제도화 하였다. 우리나라는 2008년부터 통계기반 정책 관리 제도(통계법 시행령 제33조)를 도입한 후, 2012년에 통계기반 정책평가제도를 도입하였다. 중앙행정기관이 제･개정 법령에 대한 평가를 요청하면 통계청이 관련 통계의 구비 여부 및 통계 개발･개선 계획의 타당성을 검토하고 요청 기관에 의견을 제시하게 된다. 법규의 제･개정 과정에서 적절한 통계를 최대한 활용하도록 하여 제도 수립 및 개정과정을 과학화 하는 계기가 되었다. 그 뿐만 아니라 제도 개선에 필요한 통계를 파악하고 생산하도록 함으로써 통계의 제도적 친화성을 높이는 계기도 되었다고 볼 수 있다. 그러나 현재 생산되는 통계로는 정책을 전체적으로 파악하여 대안을 제시하기 어렵고, 정책적 친화성도 낮다는 평가를 받고 있다. 또한 프로그램이나 사업 수준에서 증거기반정책의 적용에 대한 논의는 상대적으로 미흡하다고 볼 수도 있다. 이러한 상황에서 증거기반정책을 선도적으로 도입하였던 미국과 영국의 사례를 정책 이니셔티브 측면과 거버넌스 측면에서 살펴보고자 한다. 합리적인 정책결정을 위해 증거를 사용하는 것이 특별히 새로운 것은 아니지만, 1997년 영국의 토니 블레어(Tony Blair) 총리가 정부 개혁을 위한 핵심 요인으로 증거기반정책을 제시하면서 주요 화두가 되었다. 1999년, 영국 정부는 ‘The Modernizing Government White Paper’를 통해 증거기반 정부개혁의 방향성과 내용에 관해 구체적으로 제시하였는데, 이는 합리적인 의사결정에 기반 한 현대적 정부로의 진입을 의미하는 것이라 볼 수 있다. 이후 ‘증거기반’은 정부부처를 비롯하여 연구기관, 싱크탱크 등 다양한 정책 커뮤니티의 핵심이 되었다. 영국정부는 증거기반에 관한 연구를 활성화하기 위하여 다양한 인센티브를 제공하거나 조직적 변화를 시도하였으며, 실제 ‘Economic Social Research Council(ESRC)’과 같은 연구지원기관에 상당한 투자를 하여 연구결과를 증거기반정책에 활용하였다. 또한 ‘What Works Network’를 증거기반 네트워크로 구축하여 정보 교환 뿐만 아니라 정부와 연구기관 및 대학 등 정책 커뮤니티와의 교류를 제고하도록 하였다.