전략지역 심층연구 논문집 3 중앙아시아∙몽골

그러나 싱크탱크의 구성원들이 빈번하게 기업 임원들 및 정책결정자들과 상호작용하고 있다는 사실을 고려하더라도, 이러한 핵심 인물들간의 유대관계가 필연적으로 정책적인 영향력 행사로 이어지지는 않는다. 싱크탱크를 연구하는 연구자의 입장에서 싱크탱크를 일종의 정책 엘리트로 간주하여 분석하는 것은 아주 솔깃한 접근법으로 받아들여질 가능성이 높다고 할 수 있는데, 왜냐하면 엘리트적인 접근을 통해서 누가 공공정책을 컨트롤하는지에 대한 주장을 일소할 수 있기 때문이다. 싱크탱크들은 상당한 규모의 재정 펀드를 확보하기 위해 독립적인 입장과 신뢰를 자발적으로 포기하기도 한다. 대규모 재정을 유지하기 위해 싱크탱크들은 싱크탱크가 가지고 있는 고유목적뿐만 아니라 싱크탱크 후원자들이 의도하는 목적에 부합하는 공공정책에 전면적인 영향력을 행사할 수 있는 전략을 채택한다. 현대사회에서 싱크탱크가 수행하는 기능과 역할은 미국을 중심으로 분화․ 발전되어 왔다. 1900년대 초반 당시 미국의 대표적인 기업가 또는 자선사업가라 할 수 있는 Andrew Carnegie, Robert Brookings 같은 인물들은 과학적인 전문성을 바탕으로 중요 공공정책과 관련된 이슈를 담당할 수 있는 저명한 경제학자, 정치학자, 역사학자들로 구성된 조직 창설의 중요성을 인지하고 있었다. 카네기 국제평화 기금(The Carnegie Endowment for International Peace), 브루킹스 연구소(the Brookings Institutions) 및 상당수의 유력 싱크탱크들은 20세기 초에 창설되었는데, 당시에는 정부의 정책결정에 있어서 관련 연구와 분석을 수행하는 기구로 싱크탱크의 객관성과 정치적인 중립성에 대한 인식이 확산되어 있었다. 근래에는 많은 정책 연구소들이 아이디어를 생산하기보다는 아이디어에 대한 마케팅과 재활용을 더 중시하였는데, 이러한 싱크탱크의 입장은 정책연구에 있어서 정치적인 지지와 밀접하게 결부되어 왔다. 제도주의적 접근법은 싱크탱크를 분석함에 있어서 싱크탱크가 가지고 있는 엘리트, 다원주의 또는 국가주의적 속성에 초점을 맞추기보다는 싱크탱크가 존재하고 있는 정책환경, 구조 및 조직 자체가 가지고 있는 지향성에 초점을 두는 부류이다. 이런 경우 특히 싱크탱크의 권한과 싱크탱크를 운영하는 재원, 서로 상이한 단계의 정책 결정에 이들이 관여하게 되는 전략적인 선택들에 영향을 주는 요소들이 집중적인 분석의 대상이 된다. 제도로써의 싱크탱크를 연구하는 세 가지 상이한 접근법들이 최근 나타나고 있다. 첫째 접근법은 싱크탱크에 대한 대부분의 문헌들에서 반영되고 있는데, 바로 특정 싱크탱크의 역사 또는 특정 국가에서 싱크탱크의 발전과 역할 변화 부분에 초점을 맞추고 있다. 싱크탱크의 세부적인 역사에 대한 이해를 바탕으로 하는 접근법이 가지는 분명한 장점은 해당 기구의 특성 및 권한, 수행해온 연구 프로젝트, 해당기구에서 이루어졌던 제도적인 변화 등에 대한 풍부한 정보를 획득할 수 있다는 점이다. 그러나 이러한 접근법은 단순한 역사만을 제공하며, 특정 싱크탱크가 특정 공공정책 형성에 있어서 주요한 역할을 하는 것에 대한 구체적인 데이터들은 거의 제공하지 못한다는 부분이 한계점이다. 국가주의적 접근은 싱크탱크를 정책결정의 장에서 존재하는 비정부적인 기구 가운데 하나로, 특히 국가의 권위 및 자치와 관련되어 공공정책 형성 과정에서 일정한 역할을 하는 기구로 파악하는 것이다. 다국적기업, 거대미디어 기업, 그리고 강력한 특수 이익집단들은 정책결정이 이루어지는 수도에 영향력을 행사하기 위한 활동 거점을 설립해 왔는데, 국가 이익의 보호를 궁극적으로 누가 수행할 것인가에 대한 부분에서 이들은 당연히 그 고려의 대상에서 제외된다고 할 수 있다. 일련의 연구자들은 원활하게 진행되지 않는 정책결정과정에서 국가의 상대적인 자율성을 강조해왔다. 국내적인 저항을 극복할 수 있는 국가의 역량은 그 사회 내에서 모든 집단들에 대해 통용되는 도구적인 조율이 가능한지의 여부에 달려있다. 일례로 대외정책에 대해서는 미국의 경우 국가의 가장 중심 행위자라 할 수 있는 대통령과 국무장관, 그리고 중요 기관이라 할 수 있는 백악관과 국무부는 외교정책을 조율한다. 상기한 바에서 알 수 있듯이 일본의 중앙아시아 에너지․ 자원 협력체계의 특징과 문제점들은 한국의 대(對)중앙아시아 에너지․ 자원 협력에 있어 다음과 같은 함의를 지닌다고 할 수 있다. 첫째, 투자환경 정비와 지원 체계인 운영체계와 관련해서이다. 일본은 높은 기술력, 산업경쟁력 등의 장점을 최대한 살려 자원외교를 강화하기 위해 자원국과의 상호의존적인 관계를 구축하고 있으며, 리스크머니 공급과 무역보험을 적극적으로 활용해서 민간 기업, 외국정부, 외국기업을 지원하고 있다. 이는 분야별 단일운영체계 구축을 통해 자원 확보를 위한 과당 경쟁을 억제하고 효율적인 정책수행을 가능하게 하는 요인이라 할 수 있다. 둘째, 장기적인 로드맵 구축이 요구된다. 일본의 경우 ‘중아아시아 플러스 일본 대화’ 및 중앙아시아 국가들의 실정에 맞는 중점 지원분야를 설정해 일관적이고 지속적인 협력사업이 가능한 맞춤형 지원을 실행하고 있다. 이 점은 한정된 재원을 효과적으로 활용할 수 있는 방안인데, 여러 분야 지원보다 어느 한 분야에 집중적으로 지원을 실시함으로써 파급효과를 노리는 것이 더 효율적이기 때문이다. 향후 보다 적극적 실천을 통해 이해와 협력을 촉구하고 상호 호혜적인 실질협력을 통해 win-win 관계 구축에 주력해야 한다. 즉 ‘유라시아 협력강화’ 이행을 위한 구체적인 방안을 모색하고 국제적 포럼으로서의 위상 제고에 주력해야 한다. 이 포럼을 통해 ‘상생과 협력의 대중앙아시아 외교’가 적극 추진되고, 진행 중인 사업들이 실질적으로 이행되며, 효과적으로 관리될 수 있도록 ‘제도적 장치’ 마련도 시급하다. 유라시아 협력 강화와 구체적인 실현을 위해 ‘중앙아시아 공관장 회의’ 개최가 매우 중요하다. 이를 통해 ‘국가별 특성’에 맞춘 유라시아 협력 확대 및 체계적 이행방안 등 심도 있는 논의가 이어져야 한다. 앞서 살펴본 대로 정부는 이들 국가들과 ‘일방적인’ 에너지․ 자원 및 인프라 협력 사업을 넘어서는 ‘상호주의적’ 협력을 확대하기 위해 적극 노력하겠다는 의지를 잘 반영해야 한다. 이 국가들은 산업다변화, 민주주의 발전 및 선거 투명성 제고 등 한국의 괄목할 만한 경제발전과 민주화 경험에 관심이 높은 만큼 이의 전수에 주력해야 한다. 이와 같이 현실적으로 중앙아시아 지역에서 러시아와 미국과 같은 강대국들은 경제력이나 군사력과 같은 하드파워를 중심으로 영향력을 유지하면서 자국의 소프트파워를 보완하고 있지만, 상대적으로 하드파워가 부족한 한국과 같은 중견국은 소프트파워 측면의 역량 강화가 더 필요할 것이다. 정부가 추진 중인 유라시아 협력 강화의 국정과제 실현을 위해 ‘상생과 협력의 대중앙아시아 외교’의 본격적인 실행이 필수적이다. ‘유라시아 이니셔티브’의 국정과제를 실현하고 ‘상생과 협력의 대중앙아시아 외교’ 목표를 달성하기 위한 실질적 이행과 효과적 관리를 위한 ‘제도적 방안 및 장치’마련에 주력해야 한다. 중견국으로서 선진국과 개도국 간 가교역할 증진을 위해 창의적이고 선도적인 외교전략을 마련해야 한다. 이와 같이 한국의 전략은 카자흐스탄, 우즈베키스탄, 투르크메니스탄 등 자원개발로 인해 활발한 해외투자가 이뤄지는 자원부국과 더불어 키르기스스탄과 타지키스탄처럼 아직 경제 개발이 시급한 자원빈국인 국가에 한국형 ODA 지원을 더 확충해야 한다. 이를 통해 경제적 측면뿐만 아니라 정치· 외교적 분야의 협력 국가로 부상해야 한다. 특히 한국의 ODA 지원을 통해 비교적 느린 경제 발전을 이루고 있는 타지키스탄과 키르기스스탄을 중점적으로 지원해야 한다. 즉 이들 국가들을 중심으로 한국적 소프트파워증진 차원에서 ODA 개발 효과성에 대한 방안 모색에 주력해야 한다. 이를 통해 지속적인 개발과 발전을 도모해야 한다. 발전소 건설이나 필요한 자금의 ‘유상 및 무상’ 지원도 중요하지만 우리의 발전 기술을 전수하고 이들 국가들이 스스로 유지 및 관리할 수 있는 시스템 구축과 교육 등 인재양성 프로그램 제공이 중요하다. 특히 아제르바이잔 정부는 사유화 과정에서 주요 자원 부분에 대한 정부의 통제를 강화해왔다. 정부는 에너지 자원개발에 대한 서구기업의 직접적인 참여를 확대하면서도 정부의 직접적인 영향력을 유지해왔다. 이 과정에서 아제르바이잔 석유공사의 지분을 민간이나 서구기업에 매각하지 않고 정부가 소유함으로써 초기부터 천연자원의 개발과정에 정부의 역할이 지속될 것임을 예고해 왔다. 당시 아제르바이잔으로서는 원유부문을 제외하고는 국가의 부를 창출하 거나 외국과의 교역을 할 수 있는 경쟁력 있는 부문이 존재하지 않았다. 1994년 9월 아제르바이잔 정부를 대표하여 협상의 권한을 가진 아제르바이잔 석유공사(SOCAR)는 서방의 원유개발기업들과 ‘세기의 계약(Contract of the Century)’으로 불리는 ‘ACG 유전(Azeri‐Chirag‐Guneshli oil field)’의 초대형 자원개발 계약을 체결하였다.