이민정책의 국제비교

2008년 외국인력정책 개혁으로 비EU회원국 출신자들의 스웨덴 취업이 더 쉬워졌기 때문에, 확실히 비EU/EEA 혹은 제3국 출신 취업이민자의 유입은 증가하였다. 그리고 취업이민, 가족이민, 인도적 이민의 비율이 좀 더 균형을 갖추게 된다(Cerna 2012). 하지만 경기변동의 영향을 받아 연간 신규취업이민자 규모는 변동 폭이 큰 편이다. 취업이민자들은 기술수준에 상관없이 가족을 동반할 수 있는데, 취업이민자가 동반하는 가족 규모는 2009년 3,628명에서 2010년 5,211명, 2011년 8,242명, 2012년 9,679명, 2013년 9,625명, 2014년 9,698명으로 증가한다. Cerna(2012)는 2003～07년과 2008～11년을 비교할 때 전체 신규이민자 중 취업이민자의 비중은 1%만 증가했다는 점을 지적하면서, 이에 대한 원인 분석을 했다. 먼저 엄격한 노동자 보호(strict employment protection)로 인해 고용주들이 국내 노동시장에서 검증이 되지 않은 외국인에게 정규직을 제공하는 것에 대해 위험부담을 느끼기 때문이라는 가설이 있다(Cerna, 2012). 1960년 후반과 1970년대 초반 스웨덴 정부는 외국인력 도입을 제한하는 정책을 펼쳤는데, 이러한 정책기조가 변화한 것은 2008년이다. 2008년 개정된 외국인력정책은 이민을 촉진하는 정책인 동시에 (시장의 기능을 신뢰하는) 수요 위주의 정책으로 고용주가 다양한 기술수준(단순기능인력 포함)의 외국인을 고용할 수 있도록 제도가 설계되었다. 이 정책은 고용주가 기업 경영을 위해 필요한 인력 채용 문제를 가장 잘 안다는 것이 기본적인 기조가 되었다. 물론 시장에 기반한 외국인력정책은 기존에 스웨덴이 추구하는 여러 가치들, 예를 들어 내·외국인 구분 없이 근로조건과 사회보장의 혜택을 받는 것을 전제로 한다. 2008년에 있었던 스웨덴 외국인력정책의 변화는 거의 10년 가까이 정책 토론을 거친 결과였다(OECD, 2011). 결과적으로 스웨덴은 취업이민, 가족(재)결합 이민, 인도적 이민의 비율이 좀 더 균형을 갖추게 된다(Cerna, 2012). 1960년대 중반 유고슬라비아, 그리스, 터키 출신자들이 관광 목적으로 대량 유입하였고 취업을 위해 스웨덴에 계속 머물자, 스웨덴 정부는 외국인력정책 개정을 통해 이에 대응하였다(OECD, 2011). 노동조합은 취업 목적으로 유입하는 외국인의 규모가 통제할 수 있는 수준을 넘어섰다고 판단하였고, 그 전까지 개방적인 외국인력 도입제도에 대한 비판이 거세져, 1966～67년 사이 (고용주 단체의 반대에도 불구하고) 개방적인 외국인력정책은 폐지된다(Quirico, 2012). 1940년에는 전체 인구 중 해외출생자의 비중이 1% 정도에 미치지 않았다면, 1970년에는 그 비율이 7%까지 증가했다(Quirico, 2012). 당시 실업률은 낮았고, 선주민(natives)과 이민자 모두 완전 고용(full employment)을 달성하였다(Quirico, 2012). 그럼에도 불구하고 노동조합은 외국인의 취업에 대해 보수적인 입장을 취하게 되는데(OECD, 2011), 이민자의 절대적 규모가 컸기 때문으로 해석된다. 1990년대 후반 스웨덴 경제가 회복되고 인구문제가 부각되면서 고용주들은 좀 더 개방적인 외국인력정책을 요구하게 된다. 이후 지속적으로 외국인력 도입의 필요성에 대해서 논쟁이 있었지만, 정권을 잡은 정부는 외국인력정책 개혁에 부정적이었다. 2001년 후반 고용주들이 외국인력 도입 방식의 변화를 요구했을 때에도 노동시장위원회(Labour Market Committee)와 사회민주당 정부, 노동조합은 이에 대해 부정적이었다(Cerna, 2012). 2002년 선거에서는 이민이 주요 이슈가 되었는데, 당시(녹색당, 고용주 단체와 더불어) 중도우파는 비EU회원국 출신자들이 좀 더 쉽게 스웨덴에서 취업할 수 있도록 허용해야 한다고 주장했고, 사회민주당(Social Democrats)과 노동조합은 외국인력을 도입하기 전에 스웨덴 내 인력을 활용해야 한다고 주장했다(Quirico, 2012). 2003년에 이르러서야 노동조합은 노동력 부족을 위해 외국인력을 도입할 필요성에 동의했다(Cerna, 2012). 여러 해 논의 끝에 스웨덴 정부는 시장의 기능을 신뢰하는 외국인력정책을 발표하게 된다. 2008년 이러한 정책 변화에 영향을 미친 요인에 대해서는 논쟁이 있다. 일부에서는 2008년 외국인력정책 개혁의 가장 큰 원동력을 인구감소와 이것이 노동시장에 미칠 영향으로 꼽고 있다(Quirico, 2012). 다시 말해, 이러한 인구변화가 노동시장과 경제성장에 부정적인 영향을 미치고, 그 결과 스웨덴 복지체계의 지속성에도 영향을 미치게 된다는 것이다. OECD에 따르면 1990년 후반 이미 스웨덴 정부는 생산가능 연령인구 규모의 감소와 증가하는 부양비, 그리고 일부 산업 분야에서 노동력 부족을 인식하였다고 한다(OECD, 2011). 하지만 스웨덴의 인구 상황이 다른 국가들에 비해 다소 나았고, 어느 누구도 노동시장의 간극을 해외로부터의 노동력 도입만으로 채울 수 있다고는 생각하지 않기 때문에 스웨덴에서 이러한 인구 관련 주장들이 힘을 얻지는 않았다고 주장하는 사람들도 있다(Quirico, 2012). 2004년 EU가 확대될 당시 스웨덴 정부는 신규 EU회원국 국민들의 노동시장 접근성에 대한 결정을 해야 했다. 2002년 스웨덴 정부는 EU의 확대와 노동력 자유이동에 관한 연구용역을 진행했는데, 이 연구를 맡은 연구진은 과도기적 조치(다시 말해, 신규 EU회원국 국민들의 입국을 한시적으로나마 제한하는 것)를 취할 필요가 없다고 결론을 내렸다. 스웨덴 노동시장의 구조적인 특징으로 임금 경쟁력이 없고 단순노무 분야 역시 제한적이기 때문에 스웨덴이 대규모 이주로부터 안전하다고 판단하였다. 그럼에도 불구하고 연구팀은 더 싼 노동력을 고용하려는 고용주들의 ‘사회적 덤핑(social dumping)’과 스웨덴의 사회보장 혜택을 누리기 위해 이주하는 외국인들의 ‘사회보장 여행(welfare tourism)’에 대해 우려를 했다. 그래서 연구팀은 신규 EU회원국 국민들이 적정임금(prevailing wages)으로 풀타임 취업을 할 때만 취업허가를 발급할 것을 제안하였다. 스웨덴에서 이민자 통합을 총괄하는 기관은 계속 변화하였다. 1985년까지는 노동시장위원회(Labour Market Board)가 그 역할을 맡았다면, 1985년 이후 이민위원회(Migration Board)로 그 역할이 이관되었다. 그리고 1985년부터 지방정부는 (인도적) 이민자를 대상으로 오리엔테이션 프로그램(introduction program)을 제공해야 할 의무를 지게 된다. 지방정부가 오리엔테이션 프로그램의 책임을 맡으면서 지역마다 프로그램의 내용에 큰 차이를 보이게 된다(Quirico, 2012). 오리엔테이션 프로그램은 도입 후 얼마 안 되어 비판을 받게 되는데, 난민들이 사회보장에 의존하게 되면서 프로그램의 효과성에 의문을 제기하게 되었다. 1990년대 초 경기침체로 실업률과 복지제도에 대한 부담이 증가하면서 이민자 수용에 대한 여론이 나빠졌는데, 이민에 반대하는 정당도 의회의 의석을 차지하게 된다.