2016~2020년 국가재정운용계획 분석

｢2016~2020년 국가재정운용계획｣에서는 재정운용의 여건과 재정운용의 방향, 분야별 재원배분계획, 재정건전성 제고를 위한 추진전략을 담고 있다. ｢2016~2020년 국가재정운용계획｣에서 가장 핵심적인 부분은 재정운용의 방향 및 재원배분 계획으로 아래에서는 경제전망, 총수입 전망, 총지출 계획, 재정수지 및 국가채무 전망을 중심으로 설명하고자 한다. ｢2016~2020년 국가재정운용계획｣에서는 우리 경제가 2016년 주택건설 호조, 추경 등 확장적 거시정책의 효과 등으로 회복세를 보이기 시작하여 2017년 이후 세계경제 개선과 구조개혁 성과 가시화 등으로 경제성장이 점차 개선될 것으로 전망하고 있다. 다만 미국 금리인상에 따른 금융불안 가능성, 생산가능인구 감소 전환, 공급과잉 산업의 구조조정, 가계부채 부담, 브렉시트 여파로 인한 유로존 불안 등은 성장률의 하방요인으로 보고 있다. 행정부는 「2016~2020년 국가재정운용계획｣에서 2015년 이전과 같이 낙관적 경제전망에 따라 국세수입 전망을 과대추계 해오던 관행에서 벗어난 것으로 파악된다. 재정건전성을 확보하기 위해 재정수입 증가율보다 재정지출 증가율을 낮게 계획하고 있으나 중기적으로 예전에 비해 재량지출 증가율을 과도하게 억제한 것으로 보이지 않는다. 따라서 「2016~2020년 국가재정운용계획｣은 예전 중기재정계획에 비해 재정건전성을 강조하면서도 재량지출 관리계획 및 국가채무 관리계획의 실현가능성도 제고시킨 계획으로 보인다. 재정건전성을 강조하는 정책목표에 적합하고 실현가능성도 높아졌다고 하더라도 계획은 지켜지지 않는다면 아무 소용이 없을 것이다. 2010년부터 2016년까지 의무지출(본예산 기준)의 증가율은 5.9%이며 2016년부터 2020년까지 의무지출의 증가율은 5.5%이다. 이에 반해 2010년부터 2016년까지 재량지출(본예산 기준)의 증가율은 3.8%이나 2016년부터 2020년까지 재량지출의 증가율은 1.6%에 머물 계획이다. 셋째, 재정건전화계획(｢재정건전화법｣안 제10조)와 국가재정운용계획(｢국가재정법｣제7조)의 내용이 유사한 것으로 보인다. 「재정건전화법｣안에서 각 중앙관서의 장은 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 중장기 재정건전화계획을 「국가재정법」 제28조에 따른 중기사업계획서를 포함하여 매년 1월 31일까지 기획재정부장관에게 제출해야 한다고 규정하고 있다. 한편, 「국가재정법｣에서 행정부는 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 당해 회계연도부터 5회계연도 이상의 기간에 대한 국가재정운용계획을 수립하여 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출해야 하는 것으로 규정되어 있다. 따라서 재정건전화계획과 국가재정운용계획의 내용이 유사한 것으로 보인다. 다만, 「재정건전화법｣안의 재정건전화계획(제10조 중앙관서의 재정계획)과 「국가재정법｣의 국가재정운용계획에서의 차이점은 각 중앙관서의 장은 소관분야 재정건전성 제고를 위해 지출구조조정 및 효율화 방안 등을 포함한 재정 개혁과제를 발굴하여 성실하게 추진해야 한다는 것으로 보인다. 2004년 처음으로 국회에 제출된 국가재정운용계획은 올해 13번째로 제출되었다. 행정부는 단년도 예산편성의 한계를 극복하고 중장기적 시계에서 국가 정책적 목표를 달성하기 위한 재정운용전략과 재원배분방향을 제시하고자 하였다. 이에 따라 작성된 국가재정운용계획은 재정운용의 효율성과 재정건전성을 제고하기 위하여 당해연도와 예산연도를 포함한 5회계연도에 대한 행정부의 재정운용목표와 방향을 제시하는 중기 재정운용계획이라고 할 수 있다. 하지만 국가재정운용계획의 작성근거인 「국가재정법｣에는 중기재정운용계획에 대한 국회의 심사나 실행방안에 대해서는 명시되어 있지 않아 중기재정계획을 바탕으로 단년도 예산을 편성함으로써 재정운용의 실효성과 예측가능성을 제고하고자 했던 당초의 취지에 부응하지 못하고 있다. 국가재정운용계획을 국회의 심의를 받거나 강제력을 부여하는 방안은 구속성을 제고할 수 있으나 경제적 불확실성이 확대되는 시점에 재정이 유연하게 대응하는 경기조절 기능을 제대로 수행하지 못하게 하는 단점 또한 존재한다. 따라서 이러한 문제점을 보완하면서 중기재정운용계획의 실효성을 제고할 방안이 필요하다. 여러 가지 방안들 중 계획기간을 조정하거나, 5년 동안 2번을 작성하는 방식으로 작성 ․ 제출 횟수를 조정하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 계획기간 조정 방안의 경우 중기재정 전망기간은 현재와 같이 5년으로 하며 첫 3년간 강제력을 부여하도록 설정하는 것이다. 국가재정운용계획의 작성 및 제출 횟수 조정방안은 새 정부 초기에 한 번 중기재정계획을 수립하고, 중간점검 차원에서 중간에 한 번 더 수립하는 방식으로 매년 작성 ․ 수립하는 방식에서 조정하는 방안이다. 현재와 같은 국가재정운용계획 제도에서는 계획을 준수하지 않아도 아무런 제약이 없으므로 행정부가 책임성 있게 중기재정운용계획을 수립할 유인이 떨어진다. 구속성이 강한 방안들을 당장 시행하기 어렵겠지만 경기조절 기능을 제대로 수행하면서 점진적으로 국가재정운용계획의 실효성을 제고할 수 있는 방안들을 마련하여 시행되어야 할 것이다. 국가재정운용계획은 ‘국회 제출’만이 의무적 사안일 뿐 계획의 실행 자체는 법적 구속력이 없다. 그러나 국가재정운용계획에 포함되어 있는 재정목표들은 중장기적 재정의 건전성과 효율성을 확보해 나가는데 핵심적인 부분으로 보인다. 따라서 ｢2016~2020년 국가재정운용계획」(이하 「2016년 계획｣)을 ｢2015~2019년 국가재정운용계획」(이하 「2015년 계획｣)과 비교하는 것은 재정정책의 일관성 혹은 재정 여건 및 정책방향의 변화를 살펴보는데 의미가 있을 것으로 보인다. 「2016년 계획｣에서는 「2015년 계획」 수립 이후의 경제 · 재정 여건 변동 및 관리계획에 대한 추진 실적을 제시하고 있다. 「2015년 계획」 수립 당시 행정부는 2015년 메르스 사태가 진정되고 확장적 거시정책 효과 등으로 하반기 중 회복세가 재개될 것으로 보았다. 또한 2016년 이후에 세계경제가 회복되고 구조개혁 성과가 가시화되면서 잠재성장률 수준의 성장을 예상하였다. 그러나 「2016년 계획｣에서 행정부는 주택건설 호조와 추경 등에 의한 경기 회복세에도 불구하고 수출부진과 기업구조조정 등으로 낮은 경기 회복세를 전망하고 있다. 최근 내수 개선세가 둔화되고 수출부진이 지속됨에도 불구하고 2015년 법인소득 및 부동산거래 증가에 대한 세금 징수 시차, 부가가치세 및 관세 환급 감소, 임금 및 근로자 수의 꾸준한 증가 등으로 인해 세수가 호조를 보이고 있다. 이에 따라 국세수입 증가율은 2000년대 연평균 7.5%에서 2009년 금융위기를 거치면서 경기 회복 지연 등으로 2012년 이후 세입부진이 지속되면서 2011~2014년 연평균 2.2% 수준까지 하락했으나 2015년과 2016년에 각각 6.0%와 6.8%로 다소 회복되었다. 2015년의 경우 자산시장의 일시적 호조와 담뱃값 인상 등의 세법개정 효과, 징세행정 강화 등으로 경기회복 지연(실질성장률 2.6%)에도 불구하고 6.0%의 양호한 증가율을 시현하였다. 2016년의 경우 2015년 말 양도세 감면 종료 예정을 앞둔 부동산 거래 증가, 2015년 유가 하락 등에 따른 법인영업실적 개선, 부가가치세 ‧ 관세 환급 감소, 임금 및 임금근로자 수의 꾸준한 증가 등으로 인해 전년 대비 6.8%의 증가율을 예상하고 있다.