대학 구조개혁 평가 방향 정립을 위한 대학평가 운영 실태 분석

미국 고등교육의 평가 제도는 일찍이 대학 인증제도(accreditation)에서 시작하여, 1980년대 들어 대학의 성과와 책무성을 연결 짓기 시작하면서 대학평가에 대한 관심이 높아졌으며, 시대에 따라 평가의 주안점과 항목, 방식 등이 변화해 왔다(Huisman & Currie 2004; King 2007; McLendon, Hearn, & Deaton 2006). 특히 주 정부 차원에서 국공립 대학의 성과를 평가하고 평가 결과를 재정 지원과 직접적으로 연계시킴으로써(Marchese, 1991, 1997), 대학들이 학교를 전략적으로 운영하고 대학 내부의 구조를 재편성 하는 등 교육의 질을 보장하는데 필요한 노력을 기울일 것이라는 기대로 대학 성과 평가와 관련된 정책들을 시행하였다(Rhoades & Sporn, 2002). 최근 등록금 인상에 따른 학자금 대출 증가에 더하여 취업난으로 인해 대졸자들의 부채 증가 및 채무 불이행 등이 사회 문제로 대두 되면서 미국에서는 대학들에 대한 책무성과 교육의 질 향상에 대한 요구가 더욱 높아졌다(Carey 2008). 고등교육 기관 지원에 있어 주 정부의 영향력이 더욱 강한 미국 상황에서, 연방정부는 대학 평가에 직접적으로 개입하기 어려웠으나, 평가의 필요성과 중요성을 강조하고 고등교육에서 의 주요 의제를 설정함으로써 간접적으로 연방 정부의 대학 평가 지표들에 영향을 주었다. 1992년 고등교육법(Higher Education Act)의 재승인 과정에서 주 단위 고등교육 평가기관(State Postsecondary Review Entities)을 설립하고자 하는 시도가 있었다. 평가기관에서 졸업율, 중도이탈율, 직업 전문 프로그램들의 취업률, 자격증/면허증 시험 합격율, 직업 프로그램의 등록금 수준 등과 관련한 대학의 실적을 정량적으로 평가할 기준을 만들고자 하였다. 그러나 1994년 총선과 여러 가지 다른 사회적 압력으로 인해 연방정부 차원에서의 대학 인증 기준을 마련하고 주 단위 고등교육 평가기관을 설립하려는 시도는 무산되고 말았다(Ewell, 1994). 1990년 이후 국공립 대학들의 등록금 수입은 두 배 이상 꾸준히 증가한 반면, 4년제 대학 학생들의 58%만이 학위를 수료하였고, 학자금 대출 채무 불이행률 역시 급격히 증가하였다(White House, 2013). 2013년, 오바마 대통령은 이러한 문제를 해결하는 방안의 하나로 “고등교육 평가 시스템(Postsecondary Institution Ratings System, 이하 PIRS)” 의 도입을 발표하였다. 새로운 고등교육 평가 시스템의 목표는 대학의 교육비용을 낮추고, 양질의 교육을 제공하며, 더 많은 학생들을 교육시킬 수 있도록 하는 데에 있다. 특히 정부 장학금을 받는 학생들과 대학의 학위 취득률을 제고하고, 주 정부가 국공립대학들의 성과에 따라 재정지원을 하는 등의 정책들을 권장하고자 한다. 이 목표를 달성하기 위해 대통령과 교육부장관을 중심으로 2015학년도 전까지 대학의 실적을 평가할 지표들을 마련하고 평가 결과를 공개할 예정이다. 나아가 2018년까지 새로운 평가 시스템의 결과와 학생들에게 지급되는 정부보조 장학금을 연계하는 법안을 통과시킬 계획이다. 미국의 경우 등록금 인상과 학자금 대출, 취업난 등이 사회 문제로 대두되면서 대학교육의 책무성과 질 향상에 대한 사회적 요구가 높아지고 있는 상황이다. 이는 고등교육의 수요자에게 고등교육의 성과와 책무성에 대한 정보 제공의 필요성과 연결되어 2013년 오바마 대통령은 “고등교육 평가시스템(Postsecondary Institution Rating System, PIRS)”의 도입을 발표하기에 이르렀다. 현재 도입에 대해 논란이 있으며 논의가 진행 중이다. 한편 고등교육에 대한 공적 부조의 규모가 줄어들고 대학들은 재정 확보를 위한 경쟁이 심화되고 있는 상황에 있다. 일부 주 정부들은 대학의 성과를 평가하여 그 결과를 재정지원과 직접적으로 연계하는 성과 연동 재정지원 체제를 구축하여 운영하고 있거나 도입을 고려하고 있는 상황이다. 미국은 고등교육 정책의 입안과 실행에 있어 연방정부의 영향력은 상대적으로 미약하며, 고등교육의 재정지원, 특히 공립학교의 운영에 있어서는 연방정부 보다는 주 정부의 영향력이 더 강한 편이다. 주 별로 고등교육의 지배구조, 재정지원 방식에 있어서 다양한 양상을 보이고 있어 고등교육 평가 및 구조개혁의 주체를 일률적으로 특정하기에는 한계가 있다. 오히려 평가에 따라 서로 다른 주체들이 개입하고 있는데, 오바마 대통령이 발표한 “고등교육 평가시스템”의 경우 연방정부의 교육부가 주관하고 있으며, 주 정부 차원에서는 성과 연동 재정지원 체제를 구축하여 각 주별로 공립대학의 운영에 영향을 미치고 있다. 성과 중심 평가의 주요 추진내용을 살펴보면, 연방정부의 “고등교육 평가시스템”의 목적은 고등교육의 비용 감소, 교육의 질 제고에 있으며, 이를 위해 연방정부의 교육부를 중심으로 2015학년도까지 대학의 실적을 평가할 지표를 마련하고 평가 결과를 공개하며, 2018년에는 평가 결과를 정부 지원 장학금(Pell Grant) 지급과 연동할 계획을 가지고 있다. 주 별로 추진되고 있는 성과 재정 모형이 실제 교육이나 연구 성과에 미치는 영향은 미지수라는 평가가 지배적인 가운데, 실증적 연구 결과에서도 성과 재정 모형의 영향력이 극소수의 학교들에서 학생들의 재등록율 상승에 영향을 주고 있다는 보고가 있다. 오바마 행정부가 제안한 “고등교육 평가시스템”에 대해서는 학생들의 학비 부담 완화를 위해 연방정부 차원의 대책을 제시했다는 측면에서 긍정적 평가를 받고 있으나 평가를 주요 정책 수단으로 활용한다는 측면에서 우려의 목소리가 크다. 구체적으로 미국 고등교육 기관의 다양성을 간과하고 있다는 지적이 많으며, 취약계층 학생들의 고등교육 진학 향상을 위한 지표들에 대한 고려가 부족하다는 평가이다. 기존의 대학순위 평가 혹은 재정지원 성과 등급 평가의 경우 기관의 교육여건과 학교의 평판 등을 중심으로 평가가 진행되었다. 기존 평가의 한계를 보완하기 위해 학생들의 학습경험과 성과를 측정하여 자료를 축적하려는 노력이 있으며, 일부(예: 텍사스 주)에서는 학생 경험 관련 자료가 자율적 평가 목적으로 활용되기 시작하였다. 새로운 고등교육 평가시스템의 실현 가능성과 대학들에 미칠 영향에 대한 평가가 엇갈리는 가운데, 제안된 평가 체계가 학교들의 다양한 교육 목표(mission)를 간과한다는 지적이 있다. 이러한 지적에 대해 교육부에서는 교육목표가 비슷한 학교들을 분류하여 평가를 실시하겠다고 밝혔으며 다양한 교육목표를 가진 기관이 특성에 적합한 지표의 개발이 중요한 과제로 제시되고 있다. 더불어 소수학생들을 대상으로 하는 대학들이 평가 지표에서 높은 점수를 받기 위해 저소득층의 학생들을 배제하거나, 교양교육과정을 축소하고 공학이나 경영학 등의 프로그램에 과도한 투자를 하는 것 등이 가능한 부작용으로 제기되었다. 새로운 평가 시스템이 접근성, 적절성, 교육성과의 책무성을 높임과 동시에 현재 제기되고 있는 여러 가지 우려를 고려하기 위해 교육부 장관은 교육부 산하의 교육과학원(the Institute of Education Sciences)의 전문가들과 함께 지표 개발을 논의하는 한편 전국의 학부모, 주립 기관, 대학, 고등교육 연구자, 측정 분야 전문가 등 다양한 집단의 의견을 수렴 중이다.