도로정책 Brief제112호

우리나라는 전후 급격한 산업화와 경제 발전을 거듭하면서 국민의 승용차 보유가 보편화된 시대가 되었다. 전국적으로 등록된 자동차 수는 이미 2,100만 대를 돌파하였고, 가구당 자동차 보유도 1대 이상이 되었다. 그 결과 정치· 경제·사회·문화 등 다양한 활동이 이루어지는 대도시에서 는 매일 수많은 고층빌딩과 주택에서 쏟아져 나오는 차들로 인해 도로는 항상 혼잡하고, 이들이 발생시키는 소음과 유해물질로 많은 사람이 괴로워하고 있다. 전국 면적의 0.6%에 불과한 서울만 보더라도 300만 대 이상의 자동차가 등록되어 있고, 이들이 매일 도로 위를 누비며 일으키는 교통사고, 소음, 환경오염, 도로정체 등으로 도시 전체가 몸살을 앓고 있다. 게다가 서울의 지상 공간에는 교통시설이 더 들어설 자리를 찾아보기도 어렵게 되었고, 그동안 건설된 도로로 인해 생활권이 단절되고 지역별로 개발이 불균형을 이루는 등 도시의 양극화 현상이 촉진되었다. 이런 상황은 서울뿐만 아니라 국내 대도시와 해외 주요 대도시가 공통으로 안고 있는 문제이다. 21세기 들어 뉴욕, 런던 등 해외 주요 대도시에서 그동안 자동차의 전유물로 여겨졌던 도로의 차로 공간을 축소하여 보도, 쉼터 등 보행 공간을 확대하거나 자전거도로를 설치 하는 등 보행자와 친환경 교통수단을 중심으로 도로 공간을 재조성하고 있다. 서울시도 최근 세종대로 일부 구간의 차량 통행을 차단하고 섬 형태의 광화문광장을 세종문화회 관측으로 확장하는 것을 검토한 바 있고, 서울역 고가도로를 폐쇄하여 고가공원으로 조성하는 사업을 진행하고 있으며 올해 완공을 눈앞에 두고 있다. 이뿐만 아니라 도심지역의 주요 간선도로의 차로 수를 축소하고 보행자와 자전거, 대중교통 등 친환경 교통수단의 공간 확대를 추진하고 있다. 이처럼 세계 곳곳에서 자동차 소통중심의 도로 공간이 점차 보행자와 친환경 교통수단을 위한 공간으로 재조성되고 있으며, 이러한 추세는 당분간 계속될 전망이다. 도로를 둘러싼 환경의 변화는 이뿐만이 아니다. 최근의 보행자를 위한 공간 확대와 개인교통수단의 운행공간 마련 요구와 더불어 향후 운전자 없이도 스스로 운행하는 자율주행 자동차까지 도로가 수용해야 하는 상황이 도래할 것이다. 자율주행자동차가 도로 위를 달릴 때면 비슷비슷한 크기의 자동차가 점령하고 있는 지금의 도로 모습은 많이 달라질 것이다. 도로 한쪽에는 전기자전거를 비롯한 다양한 형태의 개인 교통수단이 자유롭게 운행하고 또 한쪽에는 자율주행자동차가 군집을 이루어 달리고 있는 모습도 상상해볼 수 있다. 이 때쯤이면 드론과 같이 하늘을 나는 자동차도 등장하여 이착륙할 수 있는 장소를 도로에서 찾을지도 모르는 일이다. 이처럼 미래에는 보행자 이용공간 확대에 대한 지속적인 요구와 함께 중소형의 개인교통수단, 자율주행자동차 등 다양한 수단의 운행을 위한 도로 공간에 대한 수요가 점차 늘어날 것이다. 1인 가구의 증가와 광역통행의 증가 전망 역시 도로에 대한 수요를 증가시킬 것이다. 하지만 다른 한편으로는 서울의 인구가 감소하고 GTX 등 경쟁노선의 증가로 도로를 이용한 통행수요가 점차 감소할 것으로 전망되기도 하는 등 도로를 둘러싼 교통환경이 급변할 것으로 보인다. 미래의 도로는 자동차뿐 아니라 보행자, 다양한 개인교 통수단, 자율주행자동차 등 도로 이용자 모두를 공평하게 수용할 수 있어야 하고, 이들이 안전하고 쾌적하게 운행할 수 있는 환경을 제공하여야 한다. 또한, 도시 계획 및 관리 측면에서도 도로가 생활권을 단절하여 시민의 불편을 야기하거나, 지역의 불균형 개발을 촉진하지 않도록 세심한 설계와 관리·운영이 필요하다. 미국에서는 2000년대 들어 보행자와 자전거 이용자들도 자동차와 함께 도로 공간을 조화롭게 이용할 수 있도록 ‘완전도로(complete street)’ 개념의 도로정책을 마련하여 시행하고 있고, 런던, 파리 등 유럽의 대도시에서도 자동차보다는 보행자와 친환경 교통수단을 위한 도로 공간재편 및 운영방안을 마련하여 시행하고 있다. 서울시도 최근 보행자와 자전거, 대중교통수단에 더 많은 도로 공간을 할애하는 방향으로 도로정책을 수립·시행하고 있다. 도로시설에 대한 투자정책이 건설을 중심으로 한 양적 확충보다 국민을 위한 생활불편 해소 및 질적 개선을 보다 강조함에 따라, 도로 스톡지표만으로는 그간의 투자가 목적한 성과를 달성하였는지를 판단하기 어렵다. 우리보다 앞서 도로망의 구축 단계를 거쳤고, 이미 관리 중심의 정책을 펼쳐 온 선진국들은 성능(performance)을 중심으로 정책효과를 모니터링하고, 나아가 성능에 기반하여 계획을 수립하는 방향으로 변화하고 있다. 도로시설의 성과지표로 주로 활용되던 도로연장 등 스톡 지표는 국가가 투자정책에 의하여 도로인프라의 물리적 성과를 얼마나 구축하였는지를 설명할 수 있지만, 이것이 수요자인 국민의 니즈를 얼마나 충족시킬 수 있는지를 설명 할 수는 없다. 도로의 스톡변화는 일종의 중간산출물에 불과하며, 국민에게 인지되는 교통서비스의 품질은 중간산출물과의 직접적인 상관관계를 나타내지 않기 때문이다. 인프라 관리 단계로의 정책전환을 일찍이 경험한 해외 선진국들은 관리 중심의 정책집행의 성과 및 지속투자의 필요성을 알리기 위하여 전문적이고 객관적인 인프라 성능평가를 수행하고 있으며, 이는 도로 등 인프라에 대한 투자 확대의 논거로 활용된다. 국내 도로관련 통계는 연장, 수송실적, 교통사고 등에 한정되어 있고 별도의 성능 평가를 수행하지 않으나, 미국·호주·일본의 사례에서는 보다 다양한 요소들에 대하여 사회적 합의를 거쳐 성능을 주기적으로 평가하고 있다. 도로시설의 성능에 관해서는 정책기관, 도로관리기관, 도로이용자, 도로이용자 외 일반국민이 모두 이해관계자 이며, 각 이해관계자 관점에서 기대하는 요소들을 중심으로 성능의 체계를 정립하고 관련분야 전문가들의 의견을 모아 성능평가 체계를 만들어야 한다. 이를 위하여 국내 도로시설 관련 자료수집 여건 검토, 보다 심도 깊은 국외 실증사례 및 연구사례 검토와 지표개발을 위한 연구개발 등의 노력이 필요하다. 1980년대 당시 코네티컷 그리니치시의 미아누스 리버교 붕괴, 뉴욕시 급수관 파손, 지하철 붕괴 등 인프라 유지관리 문제가 사회문제로 대두되었다. 1987년 연방정부에 의해 합리적·효율적 예산 배분을 위한 국가공공사업 개선위원회가 신설되고, 의회의 요청에 의해 최초의 인프라 평가보고서를 작성하였다. 이후 1998년부터 미국토목공학회가 4년마다 인프라 평가보고서를 발간하고 있다. 미국의 성능평가 항목은 인프라의 용량, 상태, 재정, 장래비용, 운영·유지관리, 공공안전, 회복력, 혁신의 7가지 기본 요소로 구성된다. 평가대상은 수자원 및 환경부문, 교통부문, 공공시설부문, 에너지부문으로 구분하였으며, 그 중 교통부문은 공항, 교량, 수로, 철도, 도로, 물류로 세분된다. 7개 평가요소는 별도의 가중치를 고려하지 않고 동일 비율로 반영한다. 실제 평가는 20여명의 전문가로 구성된 평가위원회에서 각 항목에 관한 보고서 및 자료분석에 근간하여 다섯 등급(A~F)으로 평가하여 제시한다.