최저생계비 이하 비수급빈곤층 인권상황 실태조사

기초보장의 사각지대가 발생하는 원인은 다양하며, 상호복합적인데, 일반적 으로 다음과 같은 네 가지 형태의 사회적 배제에서 원인을 찾을 수 있다. 첫째, 정책적 빈곤선과 욕구 간의 괴리에 따른 배제로 실재적학술적 빈곤선과 정책적 빈곤선(소득인정액) 간의 괴리에 의해 발생하는 사각지대를 들 수 있다. 일반적으로 빈곤 측정을 위해 개인 혹은 가구의 능력을 나타내는 지표로는 ‘ 소득’ 을 사용하고 있으나, 정책적 빈곤(국민 기초생활보장제도)에서의 능력을 나타내는 지표로는 소득인정액(소득평가액+재 산의 소득환산액)을 사용하고 있다. 즉, 소득과 함께 재산을 활용함으로써, 소득이 최저생계비 이하임에도 불구하고 재산의 소득환산으로 인해 수급자로 선정되지 못하는 비수급 빈곤층이 발생할 수 있다. 반대로 가족관계 단절이 인정되어 수급자로 지정되었으나 자녀들이 실질적으로 부양하는 것이 적발되는 경우도 있으며, 나아가 저소득층이 밀집된 지역사회에서 수급을 받으면서 동시에 자녀로부터 부양을 받는 문제가 수급자와 비수급자 간에 큰 갈등 요인이 되고 있다. 한부모 가구의 경우에도 이혼 등 가족해체로 인하여 생활고를 겪게 되지만, 전 배우자가 자녀들의 부양의무자로 되어 있어서 수급 대상에서 제외되는 경우가 많다. 한부모 가구가 수급을 받기 위해서는 전 배우자와 만나서 동의를 구하는 과정이 필요한데, 바로 이러한 절차로 인하여 수급 자체를 포기하는 사례도 많다는 것이다. 또한, 친정으로부터 아무런 지원을 받지 못하고 있음에도 친정 부모의 재산 등으로 수급에서 제외되는 경우도 있다. 둘째, 보유하고 있는 재산으로 인하여 수급에서 제외되는 경우이다. 노인들의 경우 주택이나 농지를 소유하는 농지 등의 재산이 있으면 많은 경우 수급에서 제외된다. 그러나 돈이 안 되는 땅이 있다는 이유로 수급에서 제외되는 노인은 많지 않다는 의견도 있었다. 농촌 지역에 거주하는 노인들의 경우 이런 땅은 자녀들에게 넘겨 주고 수급을 신청할 수 있기 때문이다. 한부모나 일반가구의 경우에는 말소되지 않은 자동차로 인하여 수급 대상에서 제외되는 경우도 있다. 셋째, 근로 능력이 있다고 판정되었거나 사업자등록증 등 경제활동을 하고 있어서 수급 대상에서 제외되는 경우이다. 근로 능력의 판정 기준으로는 근로 능력이 있는 것으로 나오지만 실질적인 근로 능력이나 의지가 없는 경우가 많고, 명확하지 않은 경계성 장애가 있거나 몸은 아프지만 진단이 나오지 않는 경우 근로 무능력을 입증하기 어렵다. 송파 세 모녀 사건의 경우에도 현실적으로 근로 능력이 없다는 것을 입증하여 수급의 범위로 들어오기는 매우 힘들었을 것이라는 판단도 있었다. 또한 정수기 코디 등으로 일을 하기 위해 사업자 등록을 받은 경우 무조건 수급에서 제외되며, 이러한 상황을 인지한 한부모들 은 아예 그러한 일을 하지 않으려 하는 경우도 있었다. 마지막으로, 자발적 배제는 자신의 의지로 공적 보호체계로 진입하지 않음으로 발생하는 배제를 일컫는다. 만성빈곤, 장기실업, 빈곤문화의 세습, 상대적박탈감 등으로 인한 자포자기, 스티그마(stigma)에 대한 거부감, 노숙자, 알콜 중독 등의 요인으로 인해 발생할 수 있는 배제의 유형이다. 사각지대 발생 요인 중 수급자 선정기준 및 선정방식 상의 문제점을 크게 나누면 최저생계비의 문제, 소득인정액의 문제, 부양의무자 기준의 문제로 구분된다. 최저생계비는 지역, 가구규모, 주거 점유형태, 가구유형에 따라 달라짐. 한국보건사회연구원의 최저생계비 연구에서는 이러한 차이를 감안하여 지역별 가구 규모별 점유 형태별 가구 유형별 최저생계비를 계측하고 있으나, 실제로 기초보장제도에 적용되는 최저생계비는 가구 규모별 전세 기준 최저생계비이다. 이 결과 지역별로는 대도시, 점유 형태별로는 월세가구, 가구 유형별로는 장애인 가구 등은 ‘ 실제(이론적)’ 최저생계비보다 낮은 가구 규모별 전세 기준 최저생계비(정책적 최저생계비)가 적용되어 선정되고, 급여되므로 포괄성 차원의 사각지대와 급여 충분성 차원의 사각지대가 발생하는 것이다. 소득인정액은 소득평가액과 재산의 소득환산액의 합계이므로 문제의 차원은 두 가지로 정리된다. 먼저 소득평가액 상의 문제는 ‘ 추정소득’ 과 ‘ 간주부양비’ 의 문제점을 지적할 수 있다. 현행 제도에서는 근로 능력이 있으나 낮은 소득을 신고하는 경우 일정소득을 벌고 있는 것으로 간주하여 추정소득을 부과하고 있다. 그러나 이는 실제로 소득이 없는 경우에도 추정소득이 부과되는 문제점을 지니고 있으며, 이는 대상포괄성 차원의 사각지대와 급여 충분성 차원의 사각지대를 유발한다. 간주부양비란 부양의무자가 ‘ 부양능력 미약가구’ 로 판정받은 경우 수급(권)자 가구에게 일정 정도의 부양(지원)을 한다는 전제로 수급(권)자의 소득평가액에 합산하는 이전소득이다. 그러나 부양의무자가 실제로 간주부양비만큼 수급권자를 부양하지 않는 경우도 발생하고 있기 때문에, 간주부양비도 대상포괄성 차원의 사각지대와 급여 충분성 차원의 사각지대를 유발하는 원인이 된다. 2003년 도입된 재산의 소득환산제로 기초보장의 사각지대가 줄고 선정에서의 형평성이 제고되었으나, 현행 재산의 소득환산율이 높아 재산의 소득환산으로 탈락한 가구 중 소득이 없거나 미약한 가구의 경우 실질적인 빈곤층임에도 불구하고 수급자로 선정되지 못하는 경우 역시 존재하고 있다. 2003년 재산의 소득환산제도가 본격적으로 실시된 이후에 큰 변화 없이 원 형을 대체로 유지하고 있다. 과거 생활보호제도 하에서의 컷오프(cut-off) 방식에 비해 기초보장제도의 재산의 소득환산제도는 크게 진일보한 제도라는 점에서는 이견이 없을 것이다. 우선 재산을 소득으로 환산함으로써 선정기준을 단일화 시켰다는 점에서 생활보호제도의 기준보다 더 합리적이고, 둘째, 소득인정액 개념을 설정함으로써 수급자의 기본재산권을 어느 정도 인정하게 되었으며, 셋째, 기본재산권 인정을 바탕으로 자활의 기반이 제공될 수 있는 여지를 만들었다는 점에서 진일보했다고 할 수 있다. 하지만 모든 제도가 그렇지만 이 역시 문제는 있다. 우선 재산의 소득환산제도를 사용하는 외국의 경우에는 급여 수준을 결정할 때에만 사용하는 반면에 한국은 선정과 급여에 모두 적용하고 있기 때문에 다음과 같은 문제가 있을 수 있다. 일반재산의 소득환산율은 기본공제액을 제외한 나머지 재산에 대해 2년 동안 균등하게 나누어 소진한다는 논리로 설정되었다. 금융재산은 유동성을 감안하여 일반 재산보다 1.5배 높게 설정되었으며, 자동차의 경우 당시의 국민 정서를 감안하여 100%로 정해졌다. 특히, 소득환산율에서 “ 왜 2년 소진” 인가라는 점은 논리적 설득력을 갖기보다는 현실성과 사회적 합의 － 소득인정액 전문위원회 심의 － 에 바탕을 둔 결과라고 볼 수 있다. 앞서 이론적 배경에서 기술한 바와 같이 이자율에 근거하여 환산율을 설정할 경우 2003년 당시 최고 재산액이 1 억을 초과하게 된다. 1억을 넘는 재산을 가진 사람이 공공부조 수급자가 된다 는 것에 대한 국민적 반감과 재정 부담 등을 고려할 때 적절치 못하다는 것이 당시의 평가였다.