사법개혁에 관한 현안 정책과제 발굴 및 쟁점연구 A Study on Exploring Research Issues Regarding Judicial Reform

국가와 사회의 모든 분야에 대한 개혁이 함께 추진되어야 하겠지만, 이들 게이트에 대한 반성을 통해서 적어도 형사정책 분야에서는 ‘검찰개혁 등 형사사법기관의 근본적 개혁’과 ‘전관예우 등 법조비리의 척결’이 최우선적으로 달성해야 할 선결과제라고 판단했고, 이 중 ‘형사사법기관의 근본적 개혁’, 즉 ‘사법개혁’을 연구의 주된 대상으로 삼았다. 또한, 국민들이 갈망하는 검찰개혁을 주된 목표로 삼으면서도 형사사법시스템 전반을 두루 살폈고, 사법개혁이라는 큰 틀 속에서 경찰개혁과 법원개혁도 함께 살폈다. 이러한 분석을 통해 검찰개혁에 앞서, 또는 동시에 경찰개혁이 함께 추진되어야 할 필요성을 확인하였고, 권력 간의 ‘견제와 균형’을 위해서는 사법부의 독립 등 법원개혁도 경시할 수 없음을 확인하였다. 그래서 보고서의 편제를 개혁과제 추진의 시급성에 따라 “경찰개혁 ― 검찰개혁 ― 법원개혁”의 순으로 정하였고, ‘국민에 의한 견제와 감시’ 기능의 중요성을 감안하여 이 내용을 ‘형사사법에서의 시민참여’로서 별도의 장(章)으로 구성했다. 중요성이 상대적으로 높은 검찰개혁의 경우는 ‘검찰의 중립성 확보’와 ‘검찰(기소)의 공정성 확보’를 중심으로 다시 2개의 장으로 나누었고, 연구진의 전공과 선호도 등을 고려하여 연구진 간에 배분하였다. 법원의 문제 가운데 하나는 임용의 폐쇄성으로 그 내부에서 일어나는 일을 외부에서 알 수 없는 것이다. 1987년 민주화 이후 정치권력으로부터 상대적 자율성을 부여받은 후 과거 정치권력의 보조자에서 스스로 권력화되었으며, 이에 따라 법원의 민주화와 개혁의 필요성이 높아지게 되었다. 법원이 권력과 자본으로부터 민주주의와 민주적 가치들을 지키는 것이 아니라 스스로 권력화되고 있으며, 법에 의한 통치가 아니라 소수 법관에 의한 통치로 왜곡되고, 이것이 사법부독립의 핑계로 정당화되고 있다는 지적이 있다. 민주화 이후에도 법원은 많은 단계의 수직구조와 엘리트주의를 조성하는 순혈주의적 법관충원제도, 대법원장 및 이를 보좌하는 법원행정처 등에 집중된 인사권 등의 문제를 가지고 있다. 법원의 개혁과 관련한 논의는 많이 있었으나 논의과정에서 국민의 욕구는 제대로 반영되지 못하고 있다. 법원개혁을 중심으로 한 사법개혁 논의가 법조계의 일로 치부되면서 국민이 아닌 법조인에 의해 사법개혁이 논의되면서 ‘사법과정에 대한 국민의 통제’에 대한 논의는 회피하고 사법개혁 목표를 법제도 차원으로 축소하면서 결국 법조인들이 자신들의 권력을 확장하는데 사법개혁 논의를 이용하였으며, 그 결과 시민사회의 다양한 가치가 사법과정에 반영될 수 없었다. 법원에 대한 이러한 부정적 인식은 일반국민 뿐만 아니라 입법부에서도 인식하고 있다. 국회에서 2014년 발의된 법원조직법 개정안의 제안이유에서 이를 밝히고 있다. 여기에서는 “사법부는 ‘막말판사’, ‘유전무죄 판결’논란으로 국민의 불신을 받고 있으며 국민의 상식과 법 감정에 부합하지 않는 판결로 문제되고 있다. 이는 개개 법관의 특권의식과 비양심의 문제가 아니라 법원이 그 동안 다양한 사회적 가치와 건전한 국민 법감정을 판결에 충분히 반영시키지 못한 결과라 하겠고, 법관 무오류의식과 법원 순혈주의에 바탕한 인사 관행과 다양한 국민 정서를 반영할 수 없는 법원의 폐쇄성에서 비롯된 폐해라고 할 수 있다”라고 지적하고 있다. 우리나라의 법원은 고등고시 사법과와 사법시험을 거친 자만을 법관으로 임용하는 제도를 도입한 이래 법조인은 시험합격자만으로 충원하고 있어 관료화되고 있다. 이런 관료체제는 형식적 합리성을 가지고 법원의 독립을 보장하는 가장 효과적인 방식이었지만, 동시에 그 독립성의 외관하에 국민들의 의사에 의한 통제로부터 자유로운 폐쇄집단을 구성하고 이를 바탕으로 스스로 권력화하여 국민위에 군림하는 폐해를 야기하기도 한다는 점에서 한계를 가지며, 이것이 국민의 불신을 가져오는 주요 요인이 되고 있다. 대법원의 구성의 다양화는 일반국민들이 크게 중요하게 생각하지는 않는 문제이다. 그러나 대법원의 판결은 국민의 일상생활에 적지 않은 영향을 미치게 된다. 대법원은 최종적인 법해석과 법적용의 권한을 가지며, 대법원에 의해 행해진 법해석이 실제로 하급심을 구속하기 때문이다. 실제 국민의 생활에 중대한 영향을 미친 판결들을 보면 여러 경우가 있다. 예를 들면 1988년 여성 전화교환원 정년퇴직처리 무효확인 사건의 경우 남녀차별적인 규정을 바로잡는 계기가 되었다. 한국전기통신공사가 1981년 직원 정년을 43세에서 55세로 높이는 규정을 마련했다가 전화교환원의 정년만 43세로 낮추자 대법원은 “근로기준법 제5조에서 말하는 남녀간의 차별적인 대우란 합리적인 이유 없이 남성 또는 여성이라는 이유만으로 부당하게 차별대우하는 것을 의미한다고 할 것이므로 교환직렬직종의 정년을 43세로 정하고 있는 것은 합리적인 이유 없이 여성근로자들을 조기퇴직하도록 부당하게 낮은 정년을 정한 것이라면 근로기주법의 남녀차별금지규정에 해당되어 무효”라고 판결했다. 우리 헌법은 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속하고, 법원은 대법원과 각급 법원으로 조직된다고 규정하여(헌법 제101조 제1항, 제2항), 독립된 국가권력으로서 사법권과 사법권을 담당하는 국가조직으로 법원과 법원의 구성원으로서 법관에 대하여 규정하고 있다. 법관의 독립성과 관련하여서는 법관은 헌법과 법률에 의하여 그 양심에 따라 독립하여 심판하도록 규정하고 있다(헌법 제103조). 헌법의 이러한 규정들은 삼권분립의 원칙을 통한 법원의 독립과 함께 법관의 독립적 재판권을 규정하고 있는 것이다. 즉 법원은 사법권을 행사하는 독립기관으로 행정부와 입법부로부터 독립하여 기능하며, 그 구성원인 법관은 어떤 권력으로부터도 예속되지 않고 헌법과 법률에 의하여 양심에 따라 재판할 것을 천명하고 있는 것이다. 1960년대와 1970년대에는 행정부에 의한 사법부의 독립침해가 문제되었으나, 민주화 이후 사법권의 독립은 어느 정도 확립되었다고 볼 수 있다. 그러나 내부적으로는 대법원장에 권한이 집중되어 있어 여러 문제들이 노출되고 있다. 법관의 독립은 법관이 헌법과 양심에 따라 재판할 수 있도록 일체의 외부적 압력이 없어야 가능하다. 즉 사법부의 독립과 법관의 독립은 권력으로부터 자유로운 상황에서 국민의 인권을 보장하도록 공정하게 재판하도록 하는 것이며 그 자체로 내재적 가치를 가지는 것은 아니다. 법관의 독립이 중요한 것은 법원은 결국 재판으로 말하는 곳이기 때문이다. 사법부는 법의 최종적인 수호자이지만, 이러한 기능은 사법부의 구성원들이 충분히 독립적이어서 사건을 법과 정의에 따라 공정하게 판결할 때에만 타당하다. 법원 내부에서 문제되고 있는 법관의 독립과 관련하여 문제되는 것은 법원의 관료화, 서열화로 획일적인 문화가 정착되면서 법관의 독립성이 침해되는 것이다. 대법관에 대한 임명제청권 등을 감안할 때 대법원은 대법원장의 영향력을 벗어나기는 힘들다. 대법원장은 사법부 전체를 통제할 수 있는 권한을 가지고 있으며 법관의 임명 등 중요한 사법행정권 행사에 대법관회의의 동의를 받거나, 대법관 제청과정에서 대법관 추천위원회의 추천을 받는 것 외에 법관의 보직인사 등 사법행정권의 행사에 대해 통제장치가 없는 실정이다. 우리나라의 법원은 1987년 민주화 이후 법관에 대한 정권의 노골적인 간섭이 중단되고 법관의 독립이 상당 부분 보장된 것으로 보인다. 징계나 탄핵에 의하지 않고서는 신분상의 불이익을 받지 않으며, 고등법원 부장판사가 되기 전까지는 연공서열에 따라 승진하게 되며, 근무지도 대부분 본인의 희망에 따라 배분되는 등 법관의 신분보장에 대해서는 상당한 수준으로 개선되고 있으나, 법원의 조직 자체가 엄격한 위계질서에 입각한 관료구조로 되어 있어 이에서 생겨나는 제도적 문제점들이 적지 않은데 연공서열과 발탁인사가 혼재되어 있는 법관승진제도, 국민적 사법불신의 주요원인으로 작용하는 전관예우의 관행 및 최근 조짐이 나타나고 있는 계급사법의 문제 등이 이에 해당한다. 우리나라 법원의 조직문화상 법관의 독립적인 지위보장에는 어려움이 있다. 법관이 전문관료집단화되면서 법원이 서열화, 관료화되고 있다. 물론 최근에는 법원장을 지낸 후 다시 일선 법관으로 복귀하여 재판업무에 참여하는 등 변화의 조짐이 나타나고 있으나 이러한 서열화, 관료화된 법원의 문화는 법관의 독립적 재판에 저해요소가 되고 있다.