협업 지향적 조직 운영을 위한 제도 개선 방안 마련 연구

｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣은 ｢행정업무의 효율적 운영에 관한 규정｣을 2016년 4월 26일 일부 개정한 것으로 법령의 제명도 함께 변경되었다. 개정 이전의 법령인 ｢행정업무의 효율적 운영에 관한 규정｣은 1991년에 제정되었던 ｢사무관리규정｣을 2011년 12월 21일 전부 개정한 것이다. ｢사무관리규정｣에는 행정협업에 관한 내용이 없었으나 ｢행정업무의 효율적 운영에 관한 규정｣으로 개정하면서 행정협업 개념이 도입되었다(김성호, 2014). 최근 ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣으로 개정되면서 협업이 법령의 중요한 축으로 발전한 것이다. 그뿐만 아니라, 2016년 개정에서는 용어의 정비가 이루어졌다. 이전까지는 행정협업과 융합행정이라는 용어를 혼재하여 사용하였으나, 개정을 통해 ‘행정 협업’으로 용어가 통일되었다. 2016년 개정을 통해 그동안 누락되거나 미흡했던 부분들이 많이 보강되었다고 평가될 수 있다. 이에 개정된 법령의 내용을 개요 수준보다는 조금 더 자세히 살펴보고자 한다. 다음으로, ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣ 개정의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 제41조에서 제46조는 거의 대부분의 조항이 개정되었는데 우선, 기존 법령에서 혼용되었던 ‘행정협업’과 ‘융합행정’이라는 용어를 ‘행정협업’으로 통일하고 있다. 제42조와 제43조에서는 협업과제를 지원하는 내용을 담고 있는데 협업과제의 등록과 발굴, 관리에 관한 내용을 규정하고 있다. 또한 ‘협업책임관’ 제도가 신설되었다. 협업책임관은 행정협업에 관한 업무를 총괄하는 역할을 맡게 된다. 마지막으로 협업과 관련된 성과가 우수한 기관 및 공무원에 대해 포상과 인사 상 우대조치를 할 수 있도록 하여 협업에 대한 인센티브를 높이고 있다. 이 외에도 통합정원제 운영, 인사교류 활성화 등 협업을 지원하기 위한 인사 운영에 개선이 이루어지기도 하였다(안전행정부, 2014: 12). 이렇듯 협업을 위한 법･제도적 지원의 성과로서 법령 개정과 인사 운영에서의 개선 등이 이루어지고 있다. 2016년 정부조직관리지침의 내용을 살펴보면 첫째, 협업을 활성화시키고자 하고 있다. 협업기반 조직을 확산시키는 것을 목표로 협업 활성화에 필요한 지침들을 제시하고 있다. 둘째, 협업을 추진하는 목적을 제시하고 있다. 정부조직관리지침에서 이야기하는 협업 추진 목적은 신속하고 효과적으로 문제를 해결하기 위함이다. 정보 공유와 시스템 연계 등 다양한 협업체계를 구축하여 정책 문제에 대해 빠르게 대처하고 이를 해결할 것을 기대하는 것으로 볼 수 있다. 셋째, 협업이 필요한 사례를 제시하고 있다. 협업이 필요한 부분은 기능이 연계되거나 정보 장비를 공동으로 활용할 수 있는 부분이다. 이럴 경우 각 부처들이 적극적으로 협업체계를 구축할 것을 권고하고 있다. 넷째, 행정자치부의 역할을 제시하고 있다. 행정자치부는 각 부처에서 이루어지는 협업을 다방면으로 지원하는 역할을 한다. 구체적으로 행정자치부는 부처 및 지자체 간 협의 조정, 협업조직 구성, 기구 인력 보강과 부처 및 지자체가 요청하는 부분에 대해 지원하게 된다. 또한 협업을 활성화시키기 위해 기능 수행체계 진단을 실시하여 협업이 가능한 부분을 적극적으로 찾고 협업 과제를 관리하는 역할을 한다. 정부는 협업 활성화를 위하여 ｢행정효율과 협업촉진에 관한 규정｣이 2016년부터 시행, 협업촉진, 협업과제 발굴, 협업책임관 배치, 협업조직 설치 및 공동운영 규정 제정, 협업문화 조성 등을 위한 인프라를 구축해 오고 있다. 이러한 협업 인프라와 관련한 법 제도 구축 정도에 대한 질문에 전문가들은 응답 평균이 2.58점으로서 동의하지 않는 전문가가 조금 더 많았으며, 법적 근거 보완 필요성과 기본법 필요성에 대해서는 응답평균이 각각 3.67점과 3.36점으로 긍정적인 견해가 약간 더 많았다. 전반적으로 법 제도가 좀 더 갖추어질 필요가 있다는 것에 대부분 동의하였다. 지금의 법령 체계는 협업에 유리하게 되어 있지 않으며 전체적으로 협업을 증진시킬 수 있는 방향으로 관련 규정으로 뒷받침하는 것이 필요하다는 것이다. ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣과 ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣은 모두 대통령령으로서 동위의 행정입법에 해당된다. 법체계상 행정기관의 조직과 정원에 관한 사항에 대해 ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣은 오히려 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣의 특별법령으로서의 지위를 가진다. 다만 ｢행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙｣은 정부조직법 및 국가행정 기관의 설치에 관한 다른 법률을 근거법률로 하고 있으나, ｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣은 위임의 근거법률을 명시하고 있지 않다. 이와 관련해서 앞서 언급한 것처럼 ｢정부조직법｣ 외에 현행 ｢행정절차법｣ 역시 협업의 근거가 될 수 있는 규정을 두고 있다. 즉 ｢행정절차법｣은 제1장 총칙의 제2절 ‘행정청의 관할 및 협조’의 내용으로 행정청 간의 협조에 대한 내용을 규정하고 있다(동법 제7조). 따라서 ｢행정절차법｣ 제7조에 협업의 근거에 대한 내용을 다음과 같이 함께 마련한다면 보다 그 법적 근거가 충실해질 수 있다. 협업이 원활하기 이루어지기 위해서는 조직구조 차원에서의 뒷받침은 필수적이다. 그래서 많은 선행연구들은 협업을 위한 조직 구조의 변화를 중시하고 있는데, 업무시스템 재설계나 새로운 협업조직의 설치 등이다. 업무시스템 재설계 없이 협업수행하는 경우 중복업무 및 가외적 업무가 발생하여 협업기관 간 갈등 발생할 소지가 농후하다. 이에 우리 정부는 ｢행정효율과 협업촉진에 관한 규정｣은 기관별로 협업책임관을 지정해 해당 기관의 협업행정업무 발굴, 협업 촉진을 위한 행정업무 절차 및 관련제도 정비, 타 기관과의 행정정보시스템 연계, 타 행정기관과의 협의 및 조정 역할을 부여하고 있다. 그러나 전문가 집담회에서 나타난 전문가들의 견해는 대체로 협업을 위한 조직 구조 차원의 변화가 소극적이라는 것을 보여주고 있다. 협업을 위한 업무시스템 재설계나 협업조직의 설치가 실제적으로 잘 이루어지지 않고 있다고 보는 견해가 대다수였다. 이에 대한 전문가의 응답 평균은 각각 2.18점과 2.17점으로서 다른 질문 항목들에 대하여 상대적으로 매우 낮은 응답 평균을 보였다. ｢행정업무의 효율적 운영에 관한 규정｣은 협업을 촉진하는 내용의 규정과 협업에 필요한 사항에 관한 규정, 관리 규정 등 협업행정을 추진하는 데 있어 전반적인 사항을 정하고 있다고 할 수 있다. 그러나 제42조와 제44조, 제46조 등 대부분의 조항에서 사용하고 있는 ‘~노력하여야 한다’, ‘~할 수 있다’ 등의 표현에서 알 수 있듯이 일부 조항의 경우 의무가 아닌 권고의 역할에 그치고 있다는 점이 본 규정의 한계라고 할 수 있다. 변경된 협업과제 관련 대부분의 조항이 행정기관 스스로 협업을 자체 발굴하고 등록하고 체계적으로 관리하여야 한다는 취지로 구성되어 있어 개별 부처의 이행을 확보하는데 어려움이 있을 것으로 판단된다. 전반적으로 협업규정이 행정자치부의 대통령령으로 규정되어 있어 다른 부처가 이를 지키고자 하는 유인이 떨어지게 되는 한계가 있다.