사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

한편 최영출(2013)은 국내 연구들이 지방분권에 대한 필요성을 제기하고 있지만, 현재 한국의 지방분권 수준이 어느 정도인지 파악하고 있지 못하고 있기 때문에 어느 정도의 분권 수준을 달성해야 하는지에 대한 합의가 존재하지 않는다고 지적하였다. 이에 최영출(2013)은 한국의 지방분권 수준을 OECD국가와 비교하여 살펴보았다. 분석 결과 한국의 지방분권화 수준은 재정 분권을 중심으로 하였을 때 OECD 국가 평균의 88% 수준으로 낮기 때문에, 지방분권 강화를 위한 노력이 더욱 필요하다고 주장하였다(최영출 2013, 386). 장용근(2016)의 연구는 지방분권과 지방자치의 필요성을 제기하며 그 방향성에 대해 논의한 또 다른 연구이다. 장용근(2016)은 중앙집권적 국가정책이 효과적이지 못하며, 중앙정부 중심의 정책 이행은 지역 문제를 해결하는데 역효과를 가져올 수 있기 때문에 지방자치를 바탕에 둔 지방분권이 필요하다고 보았다. 따라서 장용근(2016)은 지방의 자율성을 보장하고 중앙정부와 지방정부의 수평적 관계를 보장할 수 있는 개혁이 이루어져야 한다고 주장하였다. 이 장에서는 현재 한국정치의 큰 이슈 중의 하나인 지방분권 및 개헌 관련한 인식 조사 결과를 살펴보고자 한다. “현재 지방정부와 중앙정부의 권한 배분에 관해 어떻게 생각하십니까?”라는 질문에 ‘중앙정부의 권한이 너무 크다’고 응답한 비율이 70.9%로 가장 높았으며, 이는 ‘지방정부의 권한이 너무 크다’(14.1%), ‘지방과 중앙정부의 권한 배분이 균형적이다’(15.0%)라고 응답한 비율에 비해 약 55% 가량 압도적으로 높은 것으로 나타났다. 즉, 많은 시민들은 현재 중앙정부의 권한이 지방정부의 권한에 비해 너무 크다고 인식하고 있음을 알 수 있다. 이에 대해서는 연령과 이념성향의 집단 간 평균 차이가 유의미하게 나타났는데, 연령의 경우 모든 연령대에서 ‘중앙정부의 권한이 너무 크다’고 응답한 비율이 가장 많았으며, 그 중에서도 50대가 76.6%로 가장 높았다. 이념성향 역시 모든 성향에서 ‘중앙정부의 권한이 너무 크다’고 응답한 비율이 가장 많았고, 그 중에서도 중도 집단이 71.6%로 가장 높게 나타났으며, 그 뒤를 진보와 보수가 뒤따랐다. 그러나 문제는 누구나 확립된 민주주의 국가(established democracy)로 여기는 선진민주주의 국가들에서도 민주주의가 작동하는 방식에 대한 대중적 지지와 만족이 점차 하락한다는 것이다(Dalton 2004; Klingemann 1999; Norris 2011). 민주주의에 대한 대중적 만족을 하락하게 만드는 가장 큰 요인은 경제적 수행력(economic performance)과 정치적 수행력(political performance)이 시민들의 기대에 미치지 못하기 때문이다(Dalton, 1994; Whitefield and Evans, 1999). 이러한 현실에 비추어 볼 때, 민주주의는 단지 제도적 차원에서의 안정을 구가하는 것만으로 완성된다고 볼 수 없으며 민주주의의 질을 향상시키려는 노력이 필요하다. 사실 한국의 민주주의는 제도적으로 완전히 공고화된 민주주의로 보는데 전혀 문제가 없다. 헌팅턴의 기준을 통과한지는 이미 오래이며, 최근 대통령 탄핵이라는 정치적 격변이 법과 제도가 규정해둔 절차와 방법에 따라 온건하게 진행되었다는 것을 보면 한국 민주주의가 공고화된 민주주의라고 보는 데는 전혀 무리가 없다. 다만 앞서 언급한 것처럼, 공고화 이후에도 민주주의의 질의 문제는 남는다. 흔히 제3의 민주화 물결이라고 불리는 20세기 후반의 민주주의의 확산(diffusion of democracy)은 민주주의로 전환한 신생민주주의 국가들에서 민주주의의 공고화(consolidation)에 대한 관심을 불러왔다. 민주주의 공고화에 대한 연구관심은 자연스럽게 민주주의의 공고화를 어떻게 경험적으로 측정하고 평가할 것이냐는 논쟁을 야기했다. 다시 말해, 어떤 기준점(threshold)을 통과했을 때 우리는 어떤 나라를 ‘공고화된 민주국가(consolidated democracy)’로 부를 것인가? 가장 널리 알려진 헌팅턴의 기준은 두 번의 평화적 정권교체(turnover)다(Huntington, 1991). 집권세력이 선거에서 패배했을 때, 선거결과에 승복함으로써 평화롭게 정권이 교체되는 사례가 2회 이상 발생 한다면 공고화된 민주주의라고 볼 수 있다는 것이다. 마지막으로 민주주의, 주민자치 및 지방분권, 개헌에 관한 인식 조사 결과는 우리 사회의 이념적 양극화의 한 단면을 반영하는 것처럼 보인다. 여러 측면의 조사에서 이념과 지지정당 간 차이가 극명하게 나타났다. 예를 들어, 촛불 이후 한국 민주주의의 실현 정도에 있어서도 진보와 보수는 매우 다른 평가를 보였으며, 지방정부의 권한 강화를 위한 개헌에 대해서도 이념 성향은 다른 변수들을 통제한 상태에서 유의미한 영향력을 행사하는 것으로 나타났다. 또한 한국정치과정에서 지속되어 왔던 지역주의 및 지역적 균열 현상도 이번 조사에서 유사하게 곳곳에서 발견되었다. 주민자치 민주주의와 이를 제도화하기 위한 헌법의 개정 등은 우리 사회 내의 공론화와 구성원 간 합의를 통해 이뤄야져야 하는 것임을 감안할 때, 이 이슈를 둘러싼 이념에 따른 양극화 및 지역균열 현상은 주민자치 민주주의를 향한 노정이 그리 쉬운 길이 아닐 것임을 암시한다. 더 나아가 성별, 연령, 학력, 가구소득, 이념성향, 지지정당 변수의 집단 간 평균 차이가 유의미하게 나타났는데, 성별의 경우 남성 응답자의 평균은 6.1점, 여성 응답자의 평균은 5.8점으로 나타나 남성이 여성보다 다소 한국 민주주의의 실현 정도를 긍정적으로 평가하고 있는 것으로 나타났다. 연령 평균의 경우 19-29세는 6.1점, 30대는 6.0점, 40대는 6.2점, 50대는 6.3점, 60대는 5.6점이 가장 높은 비율을 차지한 것으로 나타나, 60대 이상의 고령층이 특히 민주주의의 실현 정도를 부정적으로 평가하는 것으로 나타났다. 학력의 경우 고졸 이하는 5.8점, 대재 이상은 6.1점으로 대재 이상의 학력을 소유한 응답자의 평균이 고졸 이하의 학력을 소유한 응답자의 평균보다 높았다. 또한 이러한 결과는 성별, 연령, 이념성향, 지지정당 변수의 집단 간 유의미한 차이를 보였는데, 먼저 성별의 경우 남성이 52.5%, 여성이 62.6%로 ‘동의하는 편이다’라고 응답한 비율이 가장 높았으며, 연령 역시 모든 연령대에서 ‘동의하는 편이다’라고 응답한 비율이 가장 높게 나타났다. 이념성향 역시 진보, 중도, 보수 모든 집단에서 ‘동의하는 편이다’라고 응답한 비율이 가장 많았으며, 지지정당 변수의 경우 바른미래당과 정의당, 기타의 경우 각각 44.8%, 57.7%, 100.0%로 ‘매우 동의한다’라고 응답한 비율이 가장 높았으며 이 외 정당을 지지하는 응답자 집단에서는 ‘동의하는 편이다’라고 응답한 비율이 가장 높게 나타났다. 이러한 결과는 집단 간 차이가 있음에도 불구하고 압도적인 다수가 지방자치단체의 정책결정과정에서 주민들의 직접 참여의 확대를 지지하고 있음을 보여준다.