한국의 스킬과 노동시장 성과 국제비교 분석을 중심으로

1960년 이후 전후 재건을 추진하던 한국은 1962년부터 제1차 경제개발 5개년 계획을 추진하게 된다. 정부 주도로 공업화를 추진하여 수출을 증대시킴으로써 산업화를 이루는 것을 목적으로 한 이 계획의 성공을 위해서는 산업화에 걸맞은 인력을 공급하는 것이 매우 중요했다. 하지만 실업교육과 견습공 제도는 미흡했고, 공업고등학교 졸업생이 1962년 10,380명에 불과하여 당시 수요인 4만여 명의 신규 기술인력 수요를 충족하는 데에는 턱없이 부족했다. 게다가 그 시기에는 공업고등학교의 교육과정이 80 대 20의 비율로 이론교육을 중심으로 실시되어, 실기능력 미비로 즉각적으로 현장에 투입되지도 못했다(서상선, 2002). 무엇보다도 당시 기업들이 주도하는 기능인력 양성 자체가 극히 적었기 때문에 직업훈련제도가 절실히 요구되었다. 이러한 문제의식에서 직업훈련은 취업자와 구직자를 대상으로 하여 산업사회에서 즉각적으로 적용할 수 있는 기능적 능력을 습득시키는 것을 목표로 시작되었다. 이에 따라 실기교육을 중심으로 직업훈련이 진행되어 3년간의 공업고등학교 교육과정에는 실습이 34%에 불과하였으나, 1년간의 훈련과정에서는 실습이 80%에 달하는 양상을 나타냈다(강순희, 2014). 1967년 직업훈련법이 제정됨에 따라 훈련인원이 증가하는 추세를 보였으나, 이는 (특히 사업 내 훈련의 경우) 상당 부분이 정부의 보조금 제공에 힘입은 바 크다. 하지만 제2차 경제개발 5개년 계획 시기에는 예산상의 한계로 직업훈련에 대한 예산 지원이 급격하게 축소된다. 보조금 지원이 중단되자 훈련인원은 급감하였고, 정부에서는 기능인력을 기업의 자율적 훈련으로 충당하는 것은 불가능하다는 판단을 하게 된다. 1976년에는 기존의 직업훈련법과 직업훈련에관한특별조치법을 통합하여 직업훈련기본법 을 제정한다. 이 법에서는 사업 내 직업훈련 의무를 강화하여 기존 500인에서 300인 이상 사업체에까지 직업훈련 의무를 부과하였다. 이 법의 목적은 사업주가 인력양성에 대한 의무를 가진 주체임을 강조하기 위한 것으로, 1979년에는 9만 명 이상의 기능인력이 사업 내 훈련으로 양성되는 성과를 이루어내기도 하였다. 하지만 직업훈련기본법 은 사업 내 훈련을 실시하지 않을 경우 분담금으로 의무를 대체할 수 있는 직업훈련분담금제를 설정하여 선택적으로 규정한다. 1978년에는 직업훈련 의무를 가진 기업 중 70% 가량이 사업 내 훈련을 실시하고, 30% 정도가 분담금을 납부하였으나, 사업 내 훈련은 점차 감소하여 1986년에 이르러서는 사업 내 훈련의무를 가진 기업의 약 2/3가 분담금을 납부하는 상황에 이른다(강순희, 2014). 한국 직업훈련제도의 변화 과정에서 현재의 저스킬과 낮은 스킬수요를 초래한 몇 가지 원인을 발견할 수 있다. 독일이 현재의 고스킬시스템을 구축하게 된 배경으로 Thelen(2004/2011)은 수공업자들과 산업 부문의 대기업들, 그리고 노동조합이 150여년에 걸친 정치적 동맹과 갈등의 과정에서 산업현장의 도제양성 시스템이 유지 발전되었고, 스킬의 인증 기제를 발달시켰다고 설명한다. 이와 비교하면 한국에서는 스킬을 향상시킬 의무가 기업에서 국가로 이전된 것에서 저스킬의 중요한 원인을 찾을 수 있다. 특히 1976년의 직업훈련기본법에서 인력양성의 의무를 폐지하는 대신 분담금 제도를 도입하면서 정부의 의도와 달리 기업에서 스킬에 대한 의무를 방기하기 시작했다. 직업훈련법 제정과정에서 한국의 사용자단체들은 사업 내 훈련 의무화를 반대하고, 이후에도 사업 내 훈련을 최소화하는 데에 치중하였다 (신원철, 2004). Busemeyer and Trampusch(2012)가 강조한 것처럼 스킬형성체제를 결정하는 요인 중의 하나인 초기 직업훈련에 대한 기업의 관여가 분담금제의 도입으로 의도치 않게 기업의 책임성을 축소시키는 결과를 낳게 된 것이다. 그들이 제시한 직업훈련에 대한 공적 책임이라는 요인 역시 한국의 제도 변화 과정에서 관찰할 수 있다. 1990년대에 이르러 직업훈련제도가 민간으로 이양되면서, 이것이 공공재로 인식되기보다는 수익사업으로 대상화되기 시작했다. 이에 따라 훈련 공급기관은 비용 절감에 치중하게 되고, 결과적으로 수요는 적지만 달라진 산업환경에 적합한 스킬을 기르기 위한 훈련을 개발하고 실시하기보다는 기존 훈련을 답습하거나 손쉬운 정신교육 등으로 대체하기 시작한다. 이는 훈련 공급기관의 입장에서는 합리적인 선택이다. 해외에서는 직무 관련 전문지식과 경력 등이 중요한 평가기준이 되고 있다. 그만큼 과업에 대한 설계 및 채용 등의 인적자원 계획에서 스킬을 중시하고 있는 것이다. 반면, 한국은 직무보다 사람중심의 인사관리를 실시하는 것으로 보인다(이진구 외, 2016). 실제로 2016년 인적자본기업패널 기초분석보고서에 따르면 전체 조사대상 기업 중 직무분석을 실시하는 기업은 절반 정도(51.2%)인 것으로 나타났다. 또한 직무분석을 실시한 기업 중 76.2%만이 직무분석의 결과를 인력산정(채용, 이동배치)에 활용하는 것으로 나타났다. 나아가 추가로 주목해야 할 점은 인적자본기업패널의 조사대상이 100인 이상의 규모를 가진 기업이라는 점이다. 실제 우리나라 고용의 80% 이상이 100인 미만 사업장이라는 점을 감안하면 인적자본기업패널에서 조사한 기업들은 비교적 규모가 큰 기업이다. 따라서 100인 이상의 기업에서조차 절반 정도 수준에서 직무분석을 실시하는 것으로 나타났다면, 그 외 영세사업장의 상황은 이보다 좋지 않을 것으로 예상된다. 실제로 인터뷰 조사 결과에서도 우리나라 기업들이 직무에 대한 체계적인 관리를 하지 못하는 것으로 나타났다. 교육제도는 일반적으로 제도권의 학교교육을 의미한다. 학교교육은 일반적 스킬형성을 주된 목적으로 하는 일반계고등학교와 4년제 대학교육, 직업교육을 주로 담당하는 특성화고등학교와 전문대학의 교육으로 구분된다. 스킬의 차원에서 교육제도는 고스킬의 인력양성에 적합한 형태인지, 사회적인 스킬수요를 반영한 교육이 행해졌는지가 주로 고려된다. 먼저 기술 기능인력의 양성, 즉 직업교육을 담당하는 특성화고와 전문대학의 교육을 살펴보면 크게 두 가지의 문제점을 내포하고 있다. 첫째, 전문대학이 직업교육을 중심으로 하기보다는 4년제 일반대학의 교육과정과 형태를 따라가면서 직업교육의 성과가 상대적으로 취약해지고 있다. 이는 대체로 전문대학 졸업자에 대한 사회적 낙인으로 인해 이들이 노동시장에서 합당한 대우를 받지 못하기 때문인 것으로 풀이된다(장홍근 외, 2009).