지자체 ODA 추진체계 개선방안에 관한 연구

일본의 원조정책의 입안 및 실시체제는 ①일관성있는 원조정책의 입안, ②관계, ③정부와 실시기관의 연계, ④정책협의의 강화, ⑤정책의 결정과정․실시에서의 현지기능의 강화, ⑥국내외의 원조관계자와의 연계 등에 특징이 있다. 그리고 일본의 ODA법제와 관련하여서는 독립행정법인국제협력기구법, 독립행정법인국제협력기구법 시행령, 법제도정비지원에 관한 기본방침, 정부개발원조대강의 개정에 대하여, 정부개발원조에 관한 중기정책 등을 제시할 수 있다. 지자체 ODA 사업은 기본적으로 각 지자체들에 의해 자율적으로 실시되지만, 지방자치단체국제화협회(CLAIR, Council of Local Authorities for International Relations)을 통해 중앙정부와 조율되고 연계되기도 한다. 지방자치단체국제화협회는 지자체의 국제화 사업의 일환으로 ODA 사업을 지원하는 재단법인으로 중앙정부(외무성, 총무성, JICA)와 지자체의 중간자적 역할을 하고 있다. 인적교류프로그램, 지자체의 해외활동 지원, 각국의 지자체 조사연구, 지자체간 교류, “국제개발협력”, 관광 등 경제활동 지원, 국내 다문화공생사회 지원 등의 활동이 동 협회를 통해 이루어지고 있다. 현재 일본 지자체가 실시하는 ODA 사업의 집행실적을 정화하게 파악하기는 힘들다. 왜냐하면 JICA(외무성)와 지자체가 연계하여 사업을 진행하는 예산이 별도로 집계되고 있지 않기 때문이다. 또한, 지자체를 관할하는 총무성(한국의) 역시 지자체의 ODA 사업예산에 대해 별도로 집계하지 않고 있다. 결과적으로 일본의 경우 지자체를 포함한 ODA 사업 참여주체의 다양화를 강조하면서도 실제 지자체 ODA 사업의 주도권을 누가 가지고 있는지, 타 기관과 협력하여 수행된 사업의 경우 예산은 어떻게 집행되고 있는지 명확하지 않다. 다만, 최근 들어 JICA와 지자체의 협력사례가 늘고 있는데, 이를 통해 ODA 사업의 재원을 다각화하고, 지자체의 전문성을 활용하려는 노력을 간접적으로 살펴볼 수 있다. 실제로 2011 년 10 월 JICA는 지자체와의 협력 관계 강화와 ODA의 효과적인 수행을 위해 요코하마시와 국제 협력 전반에 걸릴 제휴 협정을 최초로 체결하였다. 이를 통해 JICA와 요코하마시가 협력하여 실시하는 주요 프로그램은 첫째, 개발도상국에 전문가 파견 및 풀뿌리 기술 협력 사업의 실시 등의 기술 협력, 둘째, JICA 자원 봉사자 사업에 요코하마 시민 참여, 셋째, 쌍방의 직원 등의 인재 육성 등을 포함한다. 일본 지자체의 국제개발협력에 특화된 정책문서는 없는 것으로 파악된다. 단, ODA의 전략을 언급하고 있는 정책 문서에서 다양한 참여주체로서 지자체와의 연계를 강조하고 있다. 1995년에 발표된 “지자체국제협력추진헌장의 제정에 관한 방침”이 지자체의 ODA 사업에 대한 내용을 지적하고 있는 최근의 움직임이다. 그러나 아직까지 “지자체국제협력추진헌장”의 제정은 이루어지지 않고 있다. 때문에 지자체 ODA 사업의 방향성을 살펴보기 위해서는 지역 국제 교류 추진 대강의 책정에 관한 지침(地域国際交流推進大綱の策定に関する指針について)을 참고할 수 있다. 이 지침은 국제사회에 있어서의 일본의 역할이 증대하여, 사회・경제 전반에 걸쳐서 국제화가 진전했던 것에 따라, 지역 수준에 있어서의 국제 교류도 진전하여, 지방공공단체에 있어서의 국제교류시책도 다양화되고 있다. 독일과 일본의 선진사례 분석을 통해 도출한 결과를 주요 항목별로 정리한 결과는 다음과 같다. 행정체계 상 독일은 지방정부의 독립성과 자율성이 강한 연방제의 형태로 각 주정부에서 ODA 사업을 수행하고 있으며, 우리나라와 일본은 지방분권화에 기반을 둔 ODA 사업이 시행되고 있다. 독일에 비해 우리나라와 일본은 지자체 ODA 사업의 규모가 매우 작으며, 일본의 경우 이에 대한 정확한 집계도 어려운 실정이다. 우리나라와 일본의 경우 지자체 ODA 사업에 대한 정책 및 전략은 부재하지만, 독일은 연방주의 개발정책에 대한 결의안이 존재했다. 재원조달의 측면에서 세 국가 모두 지자체 ODA 사업은 대부분 자체 재원을 활용하는 것으로 파악되었지만, 일본의 경우 JICA와의 협정을 통한 공동재원의 형태도 발견된다. 독일과 일본 모두 지자체 ODA 사업을 효율적이고 효과적으로 추진하기 위해 다양한 이해관계자 간 협력이 이루어지고 있으며, 지자체 ODA 사업에 대한 논의를 위한 장치(위원회 및 협회)가 존재하는 특징이 있었다. 위 규정을 보면 기획재정부의 경우 ‘경제협력’을 관장하고 있기 때문에 지방자치단체의 국제협력이 경제협력과 관련될 경우에는 이러한 업무도 이에 포함될 여지가 있다. 다음으로 외교부는 외교일반 및 국제경제협력외교를 관장하고 있고, 지방자치단체의 국제협력업무도 외교업무의 일환으로 볼 여지가 크기 때문에 역시 이에 대한 관장이 가능하다고 해석할 수 있다. 또한 외교부는 조약뿐만 아니라 기타 국제협정 등도 관장하기 때문에 지방자치단체가 국제협력과정에서 체결하는 각종 협약에 대해서 관장이 가능하다고 해석할 여지가 있다. 마지막으로 행정자치부과 관련한 조항에서는 직접적으로 국제협력에 관한 언급을 하고 있지는 않지만 ‘지방자치단체의 사무지원’이 포함되어 있기 때문에 지방자치단체의 국제협력업무에 대한 지원도 포함된다고 해석할 가능성이 충분히 존재한다. 이상의 내용을 국제개발협력기본법의 내용과 종합해서 살펴보면 다음과 같은 평가를 해볼 수 있다. 첫째, 현재 국제개발협력기본법상으로 국제개발협력업무의 주관기관은 외교부와 기획재정부로 이원화되어 있지만, 정부조직법이나 관련 직제상으로 볼 때에는 행정자치부도 지방자치단체의 국제협력업무를 지원할 수 있는 법적 근거를 갖고 있다는 점이다. 국제개발협력의 ‘주관기관’으로서의 역할과 ‘업무지원기관’으로서의 역할은 개념적으로 구분될 수 있는 것은 사실이나, 이것이 분리되는 것이 타당한지는 의문을 제기해볼 수 있다. 둘째, 위와 같은 점에도 불구하고 지방자치단체의 ODA에 대해서 주관기관을 행정자치부로 두는 것은 비판적으로 보아야 한다. 이렇게 될 경우 주관기관이 현재 두 개 기관에서 세 개 기관으로 나누어지는 셈인데, 현재 두 개 기관으로 나누어져 있는 것도 분절화로 인한 문제제기가 지속되고 있는 상황에서 세 개 기관으로 나누는 것은 이러한 문제를 더 심화시킨다는 점에서 문제가 많다고 할 것이다. 이 방안은 국제개발협력기본법 제정 당시(제18대 국회) 대안 폐기되었던 국제개발협력법안(김부겸의원 대표발의)과 국제개발협력에 관한 기본법안 (이미경의원 대표발의)에서 제안된 바 있으나, 지자체의 원조규모가 중앙정부에 비해 미미한 수준(2008년 계획 기준, 9개시도, 27억원)이고, 종합적이고 체계적인 사업추진을 위해 업무주체 분리를 최소화한다는 차원에서 채택되지 못했던 것으로 판단된다. 그러나 지방자치단체에서 추진하는 ODA 사업은 중앙정부에서 추진하는 ODA 사업과 그 성격이 다르고, 현실적으로 지자체 ODA 사업의 추진과 관련한 협의․조정․지원 등의 업무를 외교부장관이나 기획재정부장관에게 담당시키는 것보다 지방자치단체 관련 업무를 관장하는 행정자치부장관으로 하여금 담당하게 하는 방안의 구상도 가능할 것이다.