재정건전성의 평가 및 정책과제

이명박 정부는 『2010∼2014년 국가재정운용계획』에서 중기재정목표(관리대상수지 균형) 달성을 위해서 총지출의 연평균 증가율을 총수입의 연평균 증가율보다 매년 2∼3% 낮게 유지한다는 암묵적 재정준칙을 제시하였지만 실효를 거두지 못하였다. 그것은 당초의 준칙이 법적 근거가 없는 느슨한 준칙으로서 경기침체에 따른 세수 부족이나 경기회복을 위한 추가경정예산 편성 시 준칙의 준수가 근본적으로 어렵기 때문이다. 『2010∼2014년 국가재정운용계획』부터 『2013∼2017년 국가재정운용계획』에 이르기까지 총지출 증가율은 총수입 증가율보다 매년 1.5~2.9%p 낮았기 때문에 준칙이 사전적으로는 준수되는 듯 했지만, 2010~12년의 결산상 총지출 증가율은 6.9%로 총수입 증가율인 6.8%보다 높아서 사후적으로는 준칙을 준수하지 못한 것으로 나타났다. 재정건전성을 확립하려면 무엇보다 먼저 재정의 적자편향성을 시정해야 한다. 이를 위해 가장 좋은 방안은 정부가 스스로를 규율함으로써 적자에서 벗어나고 재정건전성을 회복하는 것이지만, 정치권의 영향을 많이 받는 정부로서는 그렇게 하기 어려울 뿐만 아니라 유인도 별로 없다. 그보다는 오히려 인기영합적인 정책을 시행함으로써 얻는 이득이 더 크다고 생각하기 때문에 적자편향성을 벗어나기가 매우 어렵다. 정부가 적자편향성으로 인해 재정건전성이 계속 악화되고 재정이 지속가능하지 않은 상태에 곧 도달할 것이라고 판단할 경우에는 예산동결이나 지출삭감 등의 비상조치를 취함으로써 파국을 피하려고 노력하지만, 이런 조치들을 이행하는 데 따르는 부담은 결국 국민들이 지게 된다. 이때 정부가 재정준칙을 도입한다면 최선은 아닐지라도 재정정책에 대해 강제적 제약을 부여함으로써 재정건전성을 회복하는 데 도움이 될 수 있다. 균형예산준칙은 총수입과 총지출이 균형을 이루도록 하는 방식이며, 적자준칙은 GDP에 대한 재정적자 비율에 대해 한도를 설정하는 방식이다. 균형예산준칙의 변형으로는 총수입과 총지출 대신 구조적 재정 수입과 지출이 균형을 이루게 함으로써 재정준칙의 경기순응성을 완화하는 방식 외에도 경상수입과 경상지출이 균형을 이루게 함으로써 자본지출에 대해서는 차입을 허용하는 방식이 있다. 차입준칙은 중앙은행을 포함해서 국내에서는 정부가 차입을 할 수 없게 하는 방식과 차입을 허용하되 과거의 총수입 혹은 총지출의 일정 비율만큼만 허락하는 방식이 있다. 채무준칙은 총부채 혹은 순부채가 GDP의 일정 비율을 넘지 않도록 하는 방식이며, 준비금준칙은 사회보장기금과 같은 예산 이외의 기금에 대해 연간 지급액의 일정 비율만큼을 준비금으로 적립하게 함으로써 기금 적자에 대비하고자 하는 방식이다. Schaechter et al.(2012)은 Kopits and Symansky(1998)와는 약간 다른 유형들을 제시하였는데, 이 분류가 가장 많이 채용되고 있다. Schaechter et al.(2012)은 재정준칙의 유형을 채무준칙(debt rule: DR), 균형예산준칙 (budget balance rule: BBR), 지출준칙(expenditure rule: ER), 수입준칙(revenue rule: RR)으로 구분하였는데, 수입준칙이란 총수입에 대해서 최저한도나 최고한도를 설정하는 방식이며, 재정수입을 진작하거나 초과 조세부담을 방지하는 데 효과적이라고 할 수 있다. 세계잉여금이 발생했을 때 처리 방식에 대한 준칙을 수입준칙에 포함시키기도 한다. Schaechter et al. (2012)은 차세대 재정준칙이 점점 더 복잡해짐에 따라 발생하는 새로운 과제들을 지적하였다. 예를 들면 경기변동에 대해 조정된 균형예산준칙을 사용함으로써 재정정책을 예전보다 더 안정적으로 운용할 수 있게 되었지만, 산출갭을 정확하게 추계해야 하는 등 준칙의 설계를 훨씬 더욱 정교하게 해야 하는 부담이 생기기도 했다. 재정준칙은 목표변수에 따른 구분13이 가장 많이 사용되고 있다. 그러나 어떠한 유형이든지 상관없이 재정준칙은 목표변수에 대한 구체성과 구속력을 가지고 있어야 하며, 수치적 목표가 제시되고 장기간에 걸쳐 적용되어야 한다. 이 기준에 의하면 우리나라가 1997년에 외환위기를 겪으며 IMF로부터 구조기금을 지원받는 조건으로 한시적으로 적용했던 긴축적인 재정계획은 재정준칙에 해당되지 않는다. 재정준칙이 신뢰성 있는 재정운용체계로 작동하기 위해서는 적어도 몇 번의 경기순환을 거쳐야 한다. 이 때문에 일시적으로 재정상황이 악화되어 지출에 대한 상한선을 정하는 등의 특별 조치는 준칙이라고 말하기 어렵다. Kopits and Symansky(1998)는 재정준칙의 요건으로서 법적 근거, 총량적 재정목표, 제재조치를 제시하였다. 법적 근거란 준칙이 헌법(constitution), 국제협약(international treaty), 법률(statutory), 정당 간 합의(coalition agreement), 정치적 약속(political commitment)과 같은 형식을 갖추어야 함을 의미하고, 총량적 재정목표란 준칙의 목표가 되는 지출, 재정수지, 국가채무 등의 총량지표의 존재를 말한다. 재정준칙을 예산편성 단계에서만 적용할지, 집행과정에서도 적용할지 아니면 결산 이후에 준수 여부를 따져서 필요한 경우 제재조치를 적용할지에 따라서도 준칙의 세부내용은 달라진다. 만약 집행과정과 결산 이후에 준칙을 적용한다면, 준칙을 위반할 수밖에 없는 불가피한 상황의 발생에 대비하여 예외 조항을 마련해야 한다. 아울러 상황이 종료된 이후 준칙에로의 복귀를 위한 이행과정 등을 세밀하게 설계해 놓아야 한다. 예외 조항을 적용할 만한 상황이 아니었음에도 불구하고 예산편성 시와는 달리 결산 이후에 준칙을 위반한 사실이 밝혀졌을 경우 제재조치가 명확하게 규정되어 있지 않다면 신뢰성 있는 준칙의 집행이 어려워진다. 따라서 준칙의 세부내용은 다양한 경우의 수를 고려하여 정밀하게 설계되어야 한다. 재정준칙은 특성에 따라 (ⅰ) 명시적 준칙과 암묵적 준칙, (ⅱ) 연성 준칙과 경성 준칙, (ⅲ) 거시적 준칙과 미시적 준칙 등으로 구분한다. 명시적 준칙은 헌법이나 법률에 준칙의 내용이 명시적으로 기술되어 있어 법적 근거가 있는 법제화된 준칙인 반면, 암묵적 준칙은 정부가 법적 근거 없이 내규에 따라 정한 준칙이다. 재정준칙이 재정정책에 대한 신뢰성을 제고하고 국가의 재정건전성을 강화하는 데 도움이 되기 위해서는 강제성과 유연성을 적절히 갖춘 준칙을 채택하는 것이 좋다. 재정준칙하에서 재정정책을 경기대응의 수단으로 활용하기 위해서는 준칙의 유연성 확보가 무엇보다 중요하기 때문이다. 이를 위해서는 우선 재정준칙의 적용 기간을 중기화해야 한다. 우리나라가 균형재정수지준칙을 채택한다면 준칙의 적용 기간을 5년으로 하는 것이 좋다. 그렇게 한다면 준칙의 적용 기간이 대통령의 임기와 동일하기 때문에 대통령이 전략적으로 재정을 운용할 수 있을 뿐만 아니라, 경기순환의 주기와도 대략 일치하기 때문에 준칙의 유연성 확보에 도움이 된다. 채무준칙을 채택한다면 5년보다는 긴 기간을 적용 기간으로 정하되 인구구조의 변화를 감안하여 개정하는 것이 좋다. 한편, 재정준칙의 목표로는 관리대상수지가 좋다. 다른 국가의 사례에서 보듯이 구조적 재정수지를 목표변수로 하면 좋겠지만, 계산과정에서 임의성이 개입될 가능성이 크기 때문에 문제점도 많다.