남북 이산가족 법·제도 정비방향 연구

일반적 개념으로 이산가족이란 “구성원이 본의 아니게 흩어짐으로써 서로 만날 수 없게 된 가족으로 한국에서는 특히 남북 분단 등의 사정으로 흩어져서 서로의 소식을 모르는 가족"을 의미한다. 현행법에서는 이산가족을 “이산의 사유와 경위를 불문하고, 현재 군사분계선 이남지역(이하 ‘남한’이라 한다)과 군사분계선 이북지역(이하 ‘북한’이라 한다)으로 국제인도법상 ‘이산’이라고 할 때는 전쟁이나 무력충돌로 생긴 경우를 말하지만, 한반도의 경우는 6.25동란 이외에 강국에 의한 국토분단과 이데올로기 정립이라는 사정이 있었고, 정전상태 하에서 계속되고 있는 가족이산 등을 포함해야 하는 특수한 상황이 있다. 따라서 남북 이산가족이란 “1945년 9월 이후 동기여하를 불문하고 남북한 지역에 분리된 상태로 거주하고 있는 자와 그들의 자녀”를 말하며, 여기에는 전쟁으로 발생한 실향민과 납북자, 월북자 및 정전협정 이후의 납북자, 월북자나 북한이탈주민 등을 포함한다. 우리의 한 민간단체에서는 남북 이산가족의 숫자를 약 1천만 명으로 추산하 는데 여기에는 대략 두 가지의 계산법이 있다. 첫째, 5백만 월남 실향민의 숫자에 견주어 이들이 북한의 각 지역에 각기 한 사람씩의 가족을 두고 있다고 보고 그 배수를 계산한 것이다. 5백만이라는 실향민의 숫자는 8･15 해방 이후 6･25 전쟁 이전까지 남하한 3백50만, 6･25 전쟁 기간 중 남하한 1백만, 납북인사 8만5천, 전쟁 중 행방불명된 30만 명 등을 통산한 것이다. 또한 1970년 월남 실향민의 가호적 신고기준으로 보면 그 숫자가 5백24만4천명에 이르고 있다. 둘째, 월남 실향민이 남한에 자리 잡고 반세기를 살아오는 동안, 자녀손에 이르는 가족의 자연적 확대 현상이 가족단위별로 2~3배에 이르기 때문에 1천만 명이라는 숫자는 전혀 무리한 것이 아니라는 계산을 한 것이다. 최근 통일부가 남북 이산가족 상봉행사를 위해 이산가족 찾기 신청자 전원을 대상으로 ‘남북 이산가족 전면적 생사확인 대비 전수 수요조사’ 실시를 통해 북한 가족 전달용 영상편지를 제작할 의사가 있는지 직접 확인할 것이라고 설명하면서 추진한 바 있으나, 지난 2016년 진행한 ‘이산가족 실태조사'에 따르면 이산가족 중 74.7%는 북한 내 가족의 생사를 확인하지 못한 것으로 파악됐다. 설사 현실적으로 이산가족 상봉을 원하더라도 신청자 5만7000여 명 모두가 상봉 현장에 갈 수도 없을뿐더러 북한 측의 협조도 필요하고, 상봉을 위한 적십자사와 정부의 인력 제공의 한계 등 일시에 추진할 수 없는 근본적이고 복합적인 문제점이 산적해 있다. 그리하여 일시에 다수의 인원이 직접 대면하지 않고 시간 절약을 위해 상봉할 수 있는 방법으로 제시되고 있는 것이 화상 상봉이다. 우리 정부는 남북 합의에 의해서 금강산 지역에 2008년 7월 공사비 550억 원을 들여 금강산 이산가족 면회소를 건설했다. 그러나 남북의 경색으로 제대로 사용해 보지도 못하고 문을 닫아 놓은 상태로, 북한지역에 건설된 이산가족 면회소는 우리 측에서 관리도 못하고 있는 실정이다. 북측의 동의 없이 건설할 수 있는 제2의 이산가족 면회소를 평시인 지금 수도권 인접한 접경지역(임진각, 도라산역 등)에 건설하는 것도 하나의 방안이 될 수 있다. 향후 활발한 남북교류에 대비하고 평시에는 평화･통일교육의 장으로서 활용 방안을 강구하는 것도 가능하다. 그동안 이산가족 면회소를 추가로 설치하는 문제를 제의하기도 했다. 상봉 확대를 위해서는 접근성이 좋은 서부권의 개성 혹은 남한 지역에 이산가족 면회소를 추가로 설치하는 방안을 검토가 필요하다는 주장도 나왔다. 또한 신규로 시설을 건립하는 방안과 동시에 이용 가능한 기존 숙박시설 등을 활용하는 방안도 함께 검토할 필요가 있다. 구체적으로 부속합의서에서 ‘인도적 문제의 해결’ 부문의 이행 및 이와 관련한 세부사항의 협의 실천은 쌍방 적십자 단체들이 담당하도록 규정하고 있으므로 적십자회담이 활성화 등을 들 수 있다. 또한 남북 당국은 이러한 인도적 문제 해결을 위한 적십자간의 합의를 존중하며 순조롭게 실현될 수 있도록 지원하고 보장하도록 규정하고 있다. 이산가족의 범위, 서신거래, 상봉 및 방문, 자유의사에 의한 재결합, 면회소 설치, 재난발생시 상호 지원, 이산가족의 유품 및 유골 처리 등 구체적이고 세부적인 문제까지 적십자를 통하여 전적으로 해결하기 어렵기 때문에 이산가족 교류의 범주에 포함되는 구체적 문제를 협의하기 위한 구체적이고 세부적인 당국 간 회담이 열리게 될 것이다. 뿐만 아니라 이산가족 교류를 계기로 국제금융기구들의 대북지원과 투자를 유도하고 이러한 국제기구를 통하여 남북 한 당국 간 긴밀한 협조체제를 구축할 수 있는 기반을 마련해 갈 수 있을 것이다. 이산가족 교류가 구체적으로 진전되면 경제와 체신, 통신 등 다른 분야의 교류협력에도 긍정적인 파급효과를 미치게 될 것으로 전망된다. 대한적십자사는 제4조제3항에 따른 지원금액이 결정된 경우 관련 서류 등을 첨부하여 이를 즉시 통일부에 통보･제출하며(제5조), 이의제기 시 통일부장 관은 제5조에 따라 통보･제출받은 사항에 대해 대한적십자사에 경비지급 중단을 요청할 수 있다(제6조). 대한적십자사는 경비집행 내역을 분기별로 통일부장관에게 보고하여야 하며, 통일부장관은 필요하다고 인정되는 경우 경비집행 업무와 관련하여 사무감사를 실시할 수 있다(제7조). 대한적십자사 는 영 제6조제2항에 따른 남북 이산가족 교류경비 지원금 신청서가 접수된 날부터 20일 이내에 그 지원여부와 지급액 등을 통지하여야 한다. 이 경우 지급액은 신청자의 계좌에 원화로 송금하는 것을 원칙으로 규정했다(제8조). 재검토 기한 규정도 두었는데, 통일부장관은 ｢훈령･예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣에 따라 이 훈령에 대하여 2018년 6월 1일을 기준으로 매 3년이 되는 시점(매 3년째의 5월 31일까지를 말한다)마다 그 타당성을 검토 하여 개선 등의 조치를 하도록 했다(제9조). 이 지침은 통일부훈령으로 2005년 12월 12일 처음 제정되었으며, 이후 2008 년 3월(1차 개정), 2009년 12월(2차 개정) 개정되어 현재에 이르고 있다. 총 10개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 이산가족 등록자료의 관리･이용 및 이산가족 정보통합시스템의 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다(제1조). 이 지침에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. “이산가족 정보통합시스템”(이하 “시스템”이라 함)이라 함은 남북 이산가족 찾기 신청서 등을 기초로 구축된 이산가족 관련 데이터베이스 및 동 자료의 관리･활용과 관련된 전산시스템을 말한다(제2조 제1호). 그밖에 주관기관의 담당업무(제3조)와 시스템 업무담당자 관리(제4조), 등록자료의 입력(제5조), 등록자료의 관리(제6조), 등록자료의 이용(제7조), 개인정보 보호조치(제8조), 협의회 구성(제9조), 준용규정 등(제10조)이 담겼다.