우리나라 청廳 조직의 권한과 한계에 대한 소고小考

안전행정부 정부조직관리정보시스템에 의하면 청은 행정 각 부의 소관사무 중 업무의 독자성이 높고 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관으로 정의된다. 또한, 일반적으로 청은 보조기관인 국(局)의 경우보다 업무량이 많고 어느 정도 독자적인 업무수행이 필요한 때 설치한다(오석홍 2010). 부 혹은 처 같은 중앙행정기관과 비교하면 청 조직의 개념을 상대적으로 잘 파악할 수 있다. 행정 각 부는 대통령 및 국무총리의 통할 하에 고유의 국가행정사무를 수행하기 위해 기능별 또는 대상별로 설치한 기관이고, 정부조직법(제7조)상 각 부 장관은 소속청의 중요 정책 수립에 관하여 그 청의 장을 직접 지휘할 수 있도록 하고 있으며, 구체적인 지휘･감독 범위는 부처별 훈령 등으로 구체화되어 있다. 또한, 처는 국무총리 소속으로 설치하는 중앙행정기관으로 여러 부에 관련되는 기능을 통할하는 참모적 업무를 수행하는 기관이다. 중앙행정기관에 해당하는 개별 청 조직의 설립에 대해서는 대부분 정부조직법 제4장 행정 각 부 편(제27조 내지 제43조)에서 행정 각 부를 정한 조항들 속에 개별항으로 규정되어 있다. 예를 들어, 국세청과 관세청은 정부조직법 제27조 기획재정부에 대한 규정의 각 항에 규정되어 있고, 경찰청은 동법 제34조 안전행정부에 대한 조항에 규정되어 있는 식이다. 다만, 행정중심복합도시건설청(행복청)과 새만금개발청(새만금청)은 정부조직법이 아니라 특별법에 의하여 설치되어 있다. 따라서 청을 신설하거나 폐지5), 변경하기 위해서는 정부조직법이나 특별법을 개정해야 하므로 반드시 국회의 동의가 필요하다고 할 것이다. 또한, 내용적인 측면에서 보면, 행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙(대통령령) 제6조는 행정기관의 설치에 관한 내용을 규정하고 있다. 동 조항은 행정기관을 설치하고자 하는 경우에는 다음 요건을 갖추어야 한다고 명시하고 있는데, 업무의 독자성과 계속성이 있을 것, 기존 행정기관의 업무와 중복되지 아니할 것, 업무의 성질과 양으로 보아 기존 행정기관의 기구 개편 등으로 그 업무를 수행할 수 없을 만한 타당성이 있을 것 등이 그 내용이다. 둘째는 업무나 규모의 팽창에서 이유를 찾는 주장이다. 정부가 정책을 수행할 필요성이 있는 업무가 점점 증가하는 추세 속에서 그 업무의 규모가 커졌지만 부처 내의 다른 일들과의 업무 성질이 명확하게 분리되어 자율적인 처리가 가능하고 필요한 경우 청으로 분리･독립하였다고 볼 수 있을 것이다. 또한, 관료제 자체의 팽창 경향에서도 설명을 찾아볼 수 있는데, 예를 들면 경찰청은 내무부 내부의 치안국 형태로 있다가 조직과 인력이 점점 커져서 치안본부 같은 형태를 거쳐 현재의 경찰청으로 독립하는 경로를 보였다. 2014년 현재 존재하는 18개 청 조직 중 처음부터 청의 형태로 설립된 검찰청 및 행복청과, 복수의 기관에 분산되어 있던 유사한 성질의 업무를 통합하여 효율적으로 처리할 수 있도록 설치한 방사청 및 새만금개발청을 제외한 나머지 청들은 이러한 업무나 규모의 팽창 경로를 거친 것으로 나타나고 있다. 한편, 우리나라의 최초의 청은 1949년 12월에 신설된 관재청이고, 2014년 4월 기준 통계청, 기상청 등 18개의 청이 설치되어 있다. 지금까지의 청 조직 변천 과정을 살펴보면 정리할 수 있을 것이다. 우리나라 정부 수립 이후 다양한 청 조직이 신설되었는데, 안병만(2002)은 이러한 청의 팽창이 우리 정부 조직의 수적 팽창을 주도했다고 지적하고 그 경향은 제3공화국부터라고 주장한다. 즉, 1960년대부터 70년대까지 농촌진흥청, 철도청 등 당시 경제개발계획 실현과 관련된 임무를 수행하는 청들이 많이 신설되어 청의 개수가 집중적으로 확대되었다. 1990년대 이후에는 식품의약품안전청, 문화재청, 소방방재청 등 다양한 청 조직이 신설되었는데, 이는 사회가 다원화되고 이에 따라 정부역할이 다양해지면서 청의 업무범위가 사회 전 분야에 걸쳐 넓어지고 있음을 보여주는 것이라고 할 것이다. 그리고 민진(2006)은 정부 조직의 변동에 대한 연구를 수행했는데, 정부 수립 후 2003년까지 존재했던 31개 청 조직의 평균 수명은 18.74년으로 중앙행정기관인 청은 정책집행 조직으로서 제도화 수준이 높다고 지적했다. 조석준･임도빈(2010, 398-403)은 우리나라 청 조직 설치 목적에 대해 다음과 같은 세 가지 이유를 제시하고 있는데, 이 세 가지 목적들 간에는 서로 배타적인 관계는 없는 것으로 보인다. 또한, 첫째 이유는 국가의 시각을, 둘째와 셋째 이유는 조직의 시각을 반영하는 것이라 할 것이다. 첫째, 청이 경제 발전의 수단이었다는 주장으로 청 조직이 설치된 가장 큰 목적은 정부가 경제발전을 주도하던 시대에 이를 분야별로 맡아서 추진할 조직이 필요했기 때문이라고 한다. 이는 집행 업무를 전담하기 위한 청 조직의 전형적인 설치 이유라고 할 것이다. 당시 민간부문이 발달하지 않았기 때문에 정부가 경제발전을 주도해야 했고 이러한 청들의 추진력과 집행력은 경제개발의 큰 원동력이었는데, 1960~70년대에 집중적으로 신설된 조달청, 농촌진흥청, 노동청(현 노동부), 철도청(현 코레일), 국세청, 수산청, 산림청, 관세청, 공업진흥청(현 중소기업청), 특허청, 환경청(현 환경부) 등이 대표적인 예이다. 주로 업무가 경제적인 성질(사업적 성격)을 가지고 있어서 부에서 분리 가능했고, 대부분의 업무는 정책 결정이라기보다는 특별한 기술이나 전문지식을 필요로 하거나 표준운영절차가 잘 발달되어 있어 일상적으로 할 수 있는 성질의 것이었다. 그런데 수차례의 정부조직 개편이 이뤄지는 동안에도 중앙행정기관이라고 일컬어지는 부, 처, 청의 역할에 대한 명확한 구분 기준은 여전히 분명하게 정립된 것은 아니며 이에 대한 연구는 미약한 수준이라 할 것이다. 현행 정부조직법 제2조 제2항은 ‘중앙행정기관은 이 법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부･처 및 청으로 한다’라고만 규정하고 있으며, 부･처･청의 성격, 역할, 위상에 대해서는 명확히 밝히지 않고 있다(한국행정연구원 2002, 50). 특히, 본 연구의 대상인 청 조직은 행정 각 부의 소관사무 중 그 내국의 사무로 하기에는 업무량이 과다하고 업무의 독자성이 높기 때문에 집행 업무를 독자적으로 관장할 수 있도록 행정 각 부 소속으로 설치하는 중앙행정기관을 의미하는 것으로 여겨져 왔다(김광웅 외 1992; 김동희 2000). 그러나 현대 사회의 행정이 다루는 문제가 복잡다기화 됨에 따라 근래 다수의 청 조직은 원래의 설립 취지와 같은 집행 기능만 수행하기 보다는 해당 분야의 정책 형성 기능까지 담당하고 있는 실정이다. 앞서 언급하였듯이, 청은 행정 각 부의 소관사무 중 업무의 독자성이 높고 보조기관인 국 단위보다는 업무량이 많은 경우 집행적인 사무를 독자적으로 관장하기 위하여 행정 각 부 소속으로 설치되는 중앙행정기관이다. 따라서 흔히 청 조직이라고 이야기할 때 사람들은 정책집행을 전담하는 기구라고 인식하는 경향이 있다. 하지만, 청 조직이라고 해서 부에서 결정한 정책을 무조건 단순하게 집행만 하는 것은 당연히 아니다. 청 조직의 경우 정책 집행 기능이 상대적으로 크다는 것을 의미한다고 보는 것이 타당할 것이다. 즉, 청 조직이라고 하더라도 정도의 차이가 있기는 하겠지만 정책 결정과 집행 기능을 모두 수행하고 있으며, 현대 사회의 복잡성, 불확실성, 다양성 등과 같은 현상으로 인해 청 조직이 수행하는 정책의 결정 역할이 점점 증가되고 있다고 할 것이다. 이하에서는 청의 계획수립 권한에 대한 분석과 안전행정부의 정부기능분류시스템 자료 및 한국조직학회의 자료에 대한 분석을 통하여 일반적인 예상보다 청 조직이 정책 형성(결정)에 보다 높은 수준으로 관여하고 있다는 것을 알아보고자 한다.