방송통신위원회 중장기 협업체계 발전방안 연구

또한 승인요청 주파수의 검토 분석 체계 강화를 위한 사용승인 심의 절차를 마련하였으며, 이를 실행하기 위한 방법으로 사용승인 심의위원회를 구성 운영하였다. 이를 통해, 국방, 외교 등 주파수 사용승인 신청에 따른 주파수 적정 소요량 산출, 간접분석 및 중장기 주파수 이용정책 등을 고려한 사용 승인 심의체계를 강화함으로써 공공 주파수의 보다 효율적 사용을 유도해 나가고 있다. 이를 위해 (舊)방송통신위원회는 전파법을 개정하고 주파수 사용승인 제도 개선을 추진하였다. 주파수 사용승인 제도의 법적 성격 명확화, 투명성 확보, 전파이용자 보호 및 공익성 확보를 고려한 개정이 그 목적이다. 첫째로, 주파수 사용승인 관련 주파수 이용 성격을 명확히 하기 위해 정의 규정을 신설 하였다. 둘째, 공공주파수의 미사용 미승인 주파수에 대한 사후 관리를 철저히 할 수 있도록 주파수 사용승인 적부심사 기준, 신청, 심사 및 승인증 발급 절차를 마련하였다. 또한 사용승인 무선국에 대해서도 전파의 효율적 관리를 위해 일정한 경우에는 검사를 할 수 있는 법적 근거와 사용승인 무선국의 수수료 부과, 무선국 운용정지․사용승인 취소, 무선국 과태료 부과 기준 등에 관한 근거를 마련하였다. 실제로 주파수관리를 방송용과 통신용으로 분리하여 관리하는 국가를 찾기 어렵다. 영국은 통신청(Ofcom), 일본은 총무성, 캐나다는 산업부(IC), 호주는 호주방송통신청(ACMA)이 주파수를 전담 관리하고 있다. 미국은 연방통신위원회(FCC)와 통신정보청(NTIA)으로 이원화되어 있으나, FCC는 주정부와 민간용을, NTIA는 연방정부용을 관리한다. 일원화된 국가기관이 주파수를 경매라는 시장 효율적 방법을 통해 관리하고 있다. 이러한 기능분할은 방송공동체와 통신공동체의 강력한 이해관계를 뿌리치고 종합적인 관점에서 주파수를 관리하려는 강력한 정책의지가 관철되지 못한 결과이다. 방송계와 통신계 같은 이해당사자는 물론, 협회, 전문가집단, 전문언론 등 옹호연합(advocacy coalition)들 간에 세계적 현황과 장·단점 등 현실 인식부터 근본적 차이를 보이는 ‘귀머거리들의 대화(dialogues of the deaf)’같은 양상이 출현하면 의사결정은 지연 또는 표류 할 것이다. 따라서 700㎒ 같은 현안 문제는 양자의 주장에 대한 객관적 분석 및 평가를 토대로 상호 이익을 조화시키는 방안을 도출하되, 중장기적으로는 주파수관리를 단일 부처에 맡기는 기능 재조정이 필요하다. 지상파는 UHD 방송을 선보이기 위해 추가 주파수가 필요하다고 입 모으고 있다. 지상파에게는 700㎒ 확보가 관건이다. 지상파 방송사들은 UHD 방송을 위해 84~96㎒ 폭이 더 필요하다고 추산하고 있다. 이를 위해 방송사들은 현재 방송용으로 쓰던 700㎒ 대역 가운데 용도 지정을 하지 않은 주파수 68㎒ 폭을 방송용으로 할당해야 한다고 요구하고 있다. 이 때문에 미래창조과학부는 지상파 UHD 방송 상용화시기를 가용 주파수 확보를 전제조건으로 붙인 것이다. 두 부처 모두 UHD 방송 성공의 열쇠는 콘텐츠 확보에 있다고 보고 있다. ‘유료방송 중심으로 차세대 방송을 시작하면 가장 우려되는 게 콘텐츠 확보 문제인데 PP들이 UHD 콘텐츠를 생산할 수 있을지 회의적이며 정부에서 여러차례 PP콘텐츠 육성책을 들고 나왔지만 복수방송채널사용사업자(MSP)를 제외하고는 결실을 얻지 못했다’고 밝혔다. 유료방송 중심으로 차세대 방송 도입을 계속 추진하게 되면 고화질의 화면을 유료방송으로 TV를 보는 시청자에게 선택적으로 제공함으로써 시청자의 선택권을 제약하게 될 것이라고 일부에서는 지적하였다. 지상파 텔레비전 방송 3사와 케이블 텔레비전 방송사는 2007년부터 재송신 대가 등을 이유로 갈등을 빚어왔다. 2008년에 지상파 방송사는 IPTV 사업자와의 과금 협상을 가입자당 280원으로 타결하는 데에는 성공했지만, 케이블 TV와의 협상은 결렬되었다. 2009 년 11월에 지상파 텔레비전 방송 3사는 5대 케이블 텔레비전 방송사에 대해 지상파 재송신을 금지하는 민사본안 소송을 제기한다. 2010년 9월에 1심 판결에서 지상파 텔레비전 방송 3사의 저작권이 인정되었으며, 2009년 12월 18일 이후 케이블 텔레비전 방송사에 가입한 사람들에 대해 지상파 동시 재송신 행위를 금지한다는 판결이 났다. 지상파방송과 케이블TV 간의 재송신에 관한 분쟁은 ‘08년 7월 한국방송협회가 한국 케이블TV방송협회에 ’지상파방송의 디지털 신호 재송신 중단‘을 요청하면서부터 시작되었다. 지상파방송은 케이블TV가 저작권 또는 저작인접권을 침해하고 있으며, 케이블TV가 재송신 중단 요구를 받아들이지 않으면 법적 대응을 하겠다는 입장을 보였다. 그러나 한국케이블TV협회는 디지털 신호 재송신은 난시청 해소 의무, 보편적 서비스 실현, 지상파방송의 수신 확장에 기여하고 있다는 점을 들어 정당성을 주장했다. 우선 지상파 재전송 문제는 국민의 이익이 달린 문제이므로 공익적 차원에서 국가의 개입은 정당하며, 따라서 재송신 대가 산정 기준과 분쟁해결 절차 등 제도적 기반 마련을 위한 정책당국인 방송통신위원회의 적극적 역할이 필요하다. 두 번째, 모든 국민이 시청하는 지상파 방송의 재전송 문제는 단순한 사적분쟁이 아니며, 두 사업자간 갈등에서 가장 중요한 이해당사자는 국민이다. 따라서 사업자들 간의 저작권, 저작인접권의 법리적 검토에 앞서 국민의 시청권 고려가 우선되어야 하며 사법적 판단이 지나치게 남용되는 것을 자제할 필요가 있다. 또한 방송사간의 분쟁이 법적 다툼으로 비춰진다면 해당 방송사업자는 물론이고 관할 부처인 방송통신위원회와 미래 창조과학부의 정책신뢰도에도 영향을 줄 수 있음을 간과해서는 안된다. 세 번째, 지상파와 케이블(SO)는 상호 공생관계이다. 상생의 관점에서 재전송을 고려하되 국민의 시청권 보호 차원에서 타협할 줄 알아야 한다. 또한 자체적 타협이 불가능할 경우 방송통신위원회 등 정부부처의 정책적 개입을 존중해야 한다. 마지막으로 논의되고 있는 재전송 관련 법을 적용하기 위해 전문가들은 방통융합추세를 고려한 정책결정과 집행이 필요하며, 미래창조과학부와 경쟁관계가 아닌 협업관계로 생각하여야 하며 방송통신위원회는 미래창조과학부와 협력적 관계를 정립하여 사업자 입장에 포섭되지 않도록 해야 할 필요가 있다고 제언하였다. 따라서 방송통신위원회는 지상파방송이 공공성 공익성을 성실하게 수행하고 있는지, 그러한 역할을 수행하기 위한 재원수요가 재송신료 협상내용에 얼마나 반영되고 있는지를 객관적으로 판단하고 이를 미래창조과학부와 유료방송사업자와 적절하게 조율해 나갈 필요가 있다. 마땅한 대체제가 없는 필수재(지상파)와 국민이 애용하는 지배적 방송 시청수단(SO) 과의 다툼(분쟁)은 시장이나 민사법정에서 사업자들끼리 자체 해결할 문제로 제쳐둘 수 있는 사안은 아니다. 국가기관의 적극적 개입이 요청되는 즉 정부의 역할에 대한 원론적인 상식문제 이다. 방송통신위원회는 지난 9월 4일 지상파 재송신을 둘러싼 분쟁을 중간에서 조정할 수 있도록 하는 방송법 개정안을 추진한다고 보도하였다. 사업자간 분쟁으로 인한 블랙아웃 사태를 막겠다는 취지이다. 방송통신위원회가 지상파 재송신을 둘러싼 사업자간 분쟁에서 칼을 확보하는 것이 필요하지만 일부에서는 상황에 따라서는 과도한 행정 권한 행사라는 주장이 있을 수 있어 그런 비난을 듣지 않도록 엄밀하게 진행할 것을 주문하기도 하였다. 방송통신위원회와 미래창조과학부 두 부처는 정책협력 MOU 후속조치로 유료방송과 지상파 재전송 등 최근 현안이 되고 있는 정책사안에 대해 상호 협력 또는 공동으로 추진하기로 합의하였다. 앞서 지적한 문제점을 검토하고 전문가들의 조언을 토대로 두 부처가 협업 할 수 있는 방법에 대한 공동 연구반을 통해 종합적인 논의가 필요하다. 지상파방송사와 케이블 TV는 재전송료를 둘러싸고 사업자간 입장 차이로 실제 방송중단이라는 최악의 사태를 겪기도 하였다. 전문가들은 심각한 시청권 침해가 예상되는 방송분쟁에 한하여 방송통신위원회가 직권으로 조정을 개시할 수 있는 근거 마련이 필요하다고 제언하였다. 이해관계자들 간의 자율협상 시에는 여러 가지 상황이 발생할 수 있다. 그러므로 송출중단 이라는 최악의 사태를 막기 위해서는 현재 개정법에서 논의 중인 ‘직권조정 도 입․재정제도 신설’ 그리고 ‘공급 송출 유지재개 명령권’이 모두 필요한 사항으로 언급 하였다. 다만 효력 여부는 방송통신위원회의 직권조정 권한이 어떤 방식으로 제도화되는가에 달려있다고 지적하였다. 또한 방송사 간 분쟁은 권력조직간 분쟁으로 명확한 법률규정과 제재 규정이 없으면 실질적으로 문제가 발생할 수 있으므로 협상의 전과정을 방송통신위원회가 판단하여 신의 성실의 협상원칙을 위배한 사업자에 대해 강력한 제재가 수반되는 조정권한을 지닐 수 있어야 함도 강조하였다. UHD 방송을 위해서는 콘텐츠 제작에 투자가 필요하고 특히, TV제조사와 콘텐츠 업체, 송신하는 미디어, 수출입업자 등을 포함한 공동추진체를 만들어 실무협의를 추진할 필요가 있다. 또한 공동추진체가 파행을 빚지 않고 생산적 이해관계 조정 및 합의를 이룰 수 있기 위해서 정책당국의 적극적인 조정 및 중재 역할이 필요하다. 전문가들 또한 정부 초기에 공동 TF를 통해 중요한 결정을 내리고, 그에 따라 나머지 기간 동안 중요정책을 시행할 수 있도록 중장기적 관점에서 로드맵 마련과 분야별 역할 검토가 필요하다고 강조하였다. 공동추진체는 UHD TV 서비스가 안정적으로 제공되고, 궁극적으로 새로운 시장을 형성하는 것을 목표로 추진되어야 한다. 방송이 가지는 영향력을 고려해서 향후 1~2년 내에 중요한 의사결정을 내리고 차후 3~4년 동안 정책추진 동력의 확보와 시장 동향 분석 등을 종합적으로 평가하여 세부사업을 추진해야 한다. 특히, 지상파는 공익적 차원에서 보편적 서비스를 제공하고, 유료방송의 경우 소비자의 선택에 따라 차별화된 서비스를 받을 수 있는 환경을 구현하도록 부처별 정책지원도 필요하다. 앞선 공동추진체 논의를 통해 도출된 결과는 제도화를 통해 강제화 하여야 한다. 즉, 공동추진체를 통해 수렴된 의견을 기반으로 ‘사업자간 참여 및 공조를 강제’ 하는 추진 절차를 제도(법, 시행령, 고시 등)화 하고, 이후 입법화 과정을 통해 제도로 정착시켜야 한다. 협업의 궁극적인 목적은 성과도출이다. 제도나 지침을 만드는 것 자체가 두 부처의 협업 성공이므로 제도화 방안을 위해 두 부처는 노력할 필요가 있다. 정부조직 개편 과정에서 방송산업 진흥기능을 미래창조과학부가 규제기능을 방송통신위원회가 맡으면서 방송분야 협의를 위한 중재위원회와 같은 민간기구를 운영해야 한다 는 일부의 의견이 있다. 이에 대해 전문가들은 중립적인 민간기구를 창설하기가 쉽지 않으며 자칫 옥상옥 내지 미래창조과학부와 방송통신위원회의 대리전이 벌어지는 기구가 될 수도 있고, 중재위원회의 의견을 정부부처가 따르게 하는 근거 마련도 미비하기 때문에 별도의 기구를 운영하는 방법에 대해서는 부정적인 입장이다. 이원화된 방송산업의 정책추진과 협의를 위해서는 앞선 공동추진체가 이런 중립적인 합의체로서의 역할을 수행할 수 있도록 부처간 협의와 지속적인 지원이 필요하다.