국가온실가스감축 목표설정 배출권거래제 운영 및 해외배출권 확보 정책 연구

1992년 유엔기후변화협약 체결 및 1997년 교토의정서 채택을 통해 국제사회는 ‘공동의 차별화된 책임 (Common but differentiated responsibilities)’ 원칙에 입각하여 선진국들부터 온실가스 감축 의무를 부담하기로 합의하였다. 부속서 I에 포함된 38개 선진국들은 교토의정서의 1차 의무기간인 2008~2012년 동안 기준년도 대비 온실가스 배출량을 5.2% 감축하기로 하였으며, 이에 따라 교토체제가 공식적으로 출범하였다. 그러나 교토체제는 미국이 참여를 거부하는 등의 진통을 겪으면서 참여 국가들의 배출량이 세계 배출량의 24%에 불과하게 되고4) 중국·인도 등 개도국들의 배출량이 증가함에 따라, 전세계적 온실가스 감축을 위해 모든 국가들이 참여하는 기후체제의 필요성이 지속적으로 제기되었다. 교토체제는 비용효과적인 온실가스 감축을 위해 3가지 종류의 시장 메커니즘을 도입하였는데, 배출권거래제 (Emissions Trading), 공동이행제도(Joint Implementation, 이하 JI), 청정개발체제(Clean Development Mechanism, 이하 CDM)가 그것이다. 배출권거래제는 배출량 제한이 있는 온실가스 감축 의무국(부속서 I 국가)들이 국가 간에 배출 쿼터를 거래할 수 있도록 한 제도이고, JI는 감축의무국이 다른 감축의무국에 기술과 재정 등을 투자하여 얻은 온실가스 감축분을 자국의 감축실적으로 사용할 수 있도록 하는 제도이며, CDM은 감축의무국이 비감축의무국(비부속서 I 국가)에 투자하여 획득한 온실가스 감축분을 감축의무국의 감축실적으로 사용할 수 있도록 하는 제도이다. 각 제도에서 발생하는 배출권을 각각 AAU(assigned amount units), ERU(emission reduction units), CER(certified emission reductions)라고 하며, 이러한 배출권들이 거래되는 시장을 통칭하여 탄소시장(carbon market)이라고 부른다. 이후 2013년 바르샤바에서는 당사국들의 2020년 이후의 온실가스 감축 목표를 INDC라는 명칭 아래 2015년 COP21 이전에 협약사무국에 제출하기로 합의하였으며, 2014년 리마 당사국총회(COP20)에서는 INDC에 포함되어야 할 정보 및 2015년 합의문의 주요 요소들이 제시되어 2015년 합의를 위한 기반을 마련하였다. 이러한 논의 끝에 2015년 파리 당사국총회에서는 2020년 이후 신기후체제에 대한 최종 합의 도출을 위해 당사국들이 2주 간에 걸친 협상을 벌였으며, 예정된 종료 기한을 하루 넘겨 마침내 파리협정이 채택되었다. 파리협정의 가장 큰 의의는 선진국과 개도국 모두가 참여하는 보편적인 기후변화 대응 체제에 대한 합의가 이루어졌다는 점이다. 현재까지 제출된 총 189개 당사국의 161개 INDC5)는 전세계 2010년 배출량의 95%(LULUCF6) 제외)와 전세계 인구의 98%를 포괄한다. 온실가스 배출량 3%는 국제 항공 및 해운 교통 부문이며, UNFCCC 비당사국의 배출량은 1%가 채 되지 않는다는 사실을 고려하면, 진정한 전세계적 온실가스 감축 체제가 형성된 것이다. 파리협정은 2020년까지 유지되는 교토체제 이후 후속 기후변화 대응체제의 기본 틀에 대한 국제 합의로써, 선진국에게만 감축의무를 부담시켰던 교토체제와 달리 당사국 모두가 참여하는 보편적인 기후변화 대응체제의 수립이라는 점에서 그 의의를 갖고 있다. 파리협정을 위해 제출된 189개 당사국의 161개 INDC는 2010년 전세계 온실가스 배출량의 95%와 세계인구의 98%를 포괄하고 있어, 진정한 전세계적 온실가스 감축 체제가 형성되었다고 할 수 있다. 파리협정은 지구 평균기온 상승을 산업화 이전 대비 2℃보다 상당히 낮은 수준으로 유지하는 것을 목표로 하고 있으며, 기후변화 회복력과 적응역량 강화 및 저탄소 배출과 기후회복력 증대를 위한 재원마련을 규정하고 있다. 그리고 이를 위해 감축, 흡수원, 시장 메커니즘, 적응, 이행수단 지원(재원 및 기술), 종합 이행점검 및 투명성 강화, 후속조치 등의 내용을 담고 있으며, 글로벌 배출량의 55% 이상에 해당하는 최소 55개 국가가 비준하면 발효된다. 이 중 우리에게 중요한 의미를 지니는 시장은 CDM 시장이다. 2020년 이후 신기후체제에서는 선진국과 개도국 간의 구별이 없어지고 모두가 의무를 부담하는 체제로 전환되기는 하나, 지속가능발전과 환경적 건전성을 강조하는 파리 협정의 시장 메커니즘 규정상 선진국과 개도국 간 구별은 여전히 유효할 것으로 보이고, 실질적으로도 투자 재원과 기술을 보유한 선진국은 자국 내 감축 노력을 우선 수행하게 될 것이므로 경제적으로 감축이 가능한 사업이 빠르게 소진되어 감축 사업의 기회와 기술에 대한 수요는 개도국 위주로 발생하게 될 것이기 때문이다. 따라서 개도국 감축 사업을 통해 발생하는 배출권 시장인 CDM 시장이 여전히 우리에게 유효한 시장이 될 가능성이 높다. CDM은 UNFCCC가 방법론 관리, 프로젝트 등록, 배출권 발행, 레지스트리 운영 등 일련의 절차와 행정을 통합 관리하는 체계로 운영되고 있다. 크게 프로젝트 활동(Project activities) 또는 소규모 프로젝트를 여러개 묶어서 신청하는 프로그램 활동(Programme of activities)으로 분류되며, 그 중에서 프로젝트 사업이 대부분을 차지한다. CDM 사업을 통한 배출권의 발생기간은 단일 10년 또는 최대 2번 연장 가능한 7년(총 21년)이다. 블룸버그 뉴에너지 파이낸스(Bloomberg New Energy Finance, 이하 BNEF)는 에너지 분야에서 분석과 데이터를 제공하는 리서치 기관으로, 2015년 10월에 주요 국가별 INDC를 비교·분석한 최종 자료를 발표하였다. BNEF는 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 인도, 인도네시아, 일본, 한국, EU, 멕시코, 러시아, 남아프리카 공화국, 미국의 13개국을 대상으로 국가별 ‘의욕(ambition)'을 비교하였다. 의욕의 비교를 위해서는 3가지 방식을 사용했는데, 첫째로 절대 감축량 기준, 둘째로 배출집약도 기준, 셋째로 BAU 대비 필요한 감축 기준으로, 각 방식에 대해 국가들의 순위를 비교하였다. 첫 번째와 두 번째 방식의 비교년도로는 2010년을 사용하였고, 전세계 벤치마크 기준으로 2010년 대비 2050년 세계 배출량을 절반으로 줄인다는 가정 하에 필요한 2030년 감축 수준을 활용하였다. 16개국이 제출한 감축 형식, 기준년도, 목표년도, 감축 목표는 다양하다. 감축 형식에서는 7개국이 기준년도 배출량 대비 절대량 감축 목표를, 6개국이 BAU 배출량 대비 감축 목표를, 2개국이 기준년도 대비 배출집약도 감축 목표를 제시하였으며, 그 외 1개국이 배출량 목표를 범위로 제시하였다. 교토체제 하의 부속서 I 국가들은 BAU 방식의 터키를 제외하고는 모두 기준년도 대비 절대량 감축 목표를 제시하였으나, 기준년도는 EU와 러시아가 1990년, 호주·캐나다·미국이 2005년, 일본이 2013년으로 각기 달랐으며, 비부속서 I 국가들은 BAU 방식의 감축 목표를 제시한 국가가 가장 많았으나(아르헨티나, 인도네시아, 한국, 멕시코, 사우디아라비아), 브라질은 2005년 대비 절대량 감축 목표를, 중국과 인도는 2005년 대비 배출집약도 감축 목표를, 남아프리카공화국은 배출량 범위 목표를 제시하였다. 또한 브라질과 미국은 2025년을 감축 목표연도로, 남아프리카공화국은 감축 목표년도를 기간으로 제시하여 2030년을 목표연도로 제시한 다른 국가들과 차이를 보였다.