효율적인 통합평가제도 구축을 위한 실태분석 및 개선방안 연구

“성희롱방지조치 점검”과 “오염 총량관리시행계획 이행평가”, “공공하수도 운영･관리 실태점검”은 제도의 명칭을 불문하고 명백하게 점검 (monitoring)의 특성을 지녔다고 볼 수 있다. 이에 비해 “지방교육재정분석 및 진단”, “지방재정분석”, “부패영향평가”, “갈등관리실태 점검 및 보고”의 경우 평가와 유사하지만, 평가결과에 대한 기관별 등급 또는 서열 부여를 하지 않는다. 또한 방대한 양의 기관별 분석결과보고서를 제공하기 때문에 분석(analysis)으로 보는 것이 적절하다. 그러나 “물품관리상황평가”와 “기록관리평가”, “수도사업 운영 및 관리실태 평가”의 경우 평가와 점검의 중간 정도에 위치해 있다고 볼 수 있다. 그러나 이 중 “기록관리평가”의 경우 이행 여부만을 판단하고 있기 때문에 사실상 점검에 가깝다고 보았다. 이에 비해 “공공기관 청렴도 측정”, “인사혁신수준 진단”, “재난관리 실태점검(평가)” 등은 명칭을 불문하고 평가(evaluation)에 해당되는 수준으로 운영되고 있다고 볼 수 있다. 평가지표는 서로 유사하지만, 평가의 대상이 달라 평가의 중복이라고 단순히 판단하기 어려운 예도 있다. 예를 들어 고용 관련 평가지표로서 ‘여성 고용 증감률’, ‘취업자 수’, ‘공공취업자 수’, ‘비정규직 고용’ 등과 같은 지표들은 고용노동부의 자체평가에서는 전 국민 표본자료, 지방자치단체 합동평가에서는 각 지역 표본 자료 등으로 활용된다. 또한 공공기관 및 준정부기관에 대한 경영실적 평가에서도 비정규직 고용개선 등에 대해서도 평가지표로 활용된다. 비슷하게 정부 3.0 관련 지표에서도 특정평가의 한 영역으로 포함되어 있을 뿐만 아니라, 지방자치단체 합동평가, 행정자치부 자체평가, 공공기관 및 준정부기관 경영실적평가 등에서 평가지표로 활용되고 있다. 그러나 각 평가별 피 평가기관이 상이하기 때문에 단순히 평가의 중복이라고 보기에는 어려운 면이 있다. ｢정부업무평가 기본법｣시행령 차원에서 실시되는 통합평가는 특정 부처에서 주관해 실시하는 특정 사업에 대한 전 정부적 평가가 있다. 이들의 경우 통 합평가대상기관 및 평가내용 면에서 중복되는 영역이 발생될 수 있다. 예를 들어 “과학기술분야 정부출연 연구기관 평가”와 “국가연구개발사업 등의 성과평가” 중 과학기술회 소속 연구기관에 대한 평가는 상호 중복되는 평가영역이 존재한다. 또한 “인적자원개발사업평가” 및 “책임운영기관 평가”, “개방형 직위의 운영 실태에 대한 평가”, “정보공개제도 운영실태 평가”의 경우 책임운영기관 평가를 제외하고 자체평가의 “행정관리역량평가”나 특정평가의 세부평가분야 중 일부 지표로의 통합가능성도 모색할 여지가 있다. 마지막으로 “정보공개제도 운영실태평가”는 자체평가의 행정관리역량 중 안전하고 편리한 전자정부구현의 하부지표로 포함 가능하다. 법, 령, 규칙에 근거하지 않고 시행되는 개별평가는 없었으며, 공통적으로 일정한 평가 기준, 절차, 방법에 대한 통일된 가이드라인에 따라 평가를 실시했다. 그러나 법적 근거 없이 시행령이나 규칙(훈령) 등에 의거 실시되는 경우 평가의 법적 근거가 약하다는 한계를 지닌다. 따라서 이러한 평가의 경우, ‘점검’ 또는 ‘분석’ 등으로 명명하는 사례가 많았다. 또는 ‘평가’라는 명칭을 사용하기는 하지만 산출물에 대한 이행점검 수준의 평가를 실시하는 경우가 대부분이다(2단계에서 점검 또는 분석으로 분류). 또한 평가결과에 대한 페널티보다는 잘한 기관에 대한 인센티브를 통해 해당 주요정책에 대한 관심과 노력을 환기하고자 하는 평가 환류 과정을 거치는 경우가 많다(상세한 논의는 ‘환류 수준’ 부분에서 진행함). 이에 비해 독자적인 법이 있는 개별평가의 경우 상대적으로 독자적인 법률을 제정할 정도로 해당 정책에 대한 중요도가 높다는 의미로 해석된다. 따라서 통합평가와의 유사도 측면에서는 법에 근거한 개별평가가 수행되지 않는 경우 유사도가 낮은 것(‘낮음’으로 표기)으로 평가되었다. 자체평가와 합동평가는 각 부처의 개별 사업, 국고보조사업 등과 중복될 가능성이 높다. 각 부처와 지방자치단체의 주요사업/정책이자, 사업 총괄･주관기관의 주요 사업이기 때문이다. 예를 들어 환경부의 “공공하수도 운영･관리 실태점검”, “음식물류 폐기물 발생 억제계획의 수립주기 및 평가”, “폐기물처리시설 설치 운영실태 평가”, “수도사업 운영 및 관리실태 평가”는 환경부의 주요 정책으로서 환경부 자체평가의 대상이다. 또한 지방자치단체에 대한 합동평가의 주요 지표이기도 하다. 미래창조과학부의 “국가지식재산 시행계획 점검･평가”, 여성가족부의 “성별영향 분석평가”, 법무부의 “인권보호상황 평가대상별 평가”, 교육부의 “시도교육청 평가”와 “연구비 우수기관 인증평가” 등도 이와 비슷한 특징을 지닌다. 또한 조달청의 “물품관리상황평가”와 기타 재정 및 인사조직분야의 개별평가와 자체 평가의 행정관리역량 핵심지표 역시 상호 중복될 수 있는 가능성이 높다. 평가결과의 예산반영이 경우 재정 분야 외의 분야에서는 예산 반영의 정도가 비교적 명확하지 않다. 예를 들어 재정 분야의 통합평가에 대한 결과는 차년도 예산반영 수준을 명시하고 있으며, 특정기금의 존치여부까지 결정하는 등 결정적인 역할을 수행한다. “재정사업 자율평가”는 평가결과의 환류를 통해 미흡 기관은 차년도 예산을 10% 삭감하게 되는 등 환류의 강도가 매우 강력하다고 볼 수 있다. 그러나 이와 달리 우수 이상 등급의 기관에 대해서는 ‘원칙적으로 예산 증액’이라는 표현으로 기술해 우수기관에 대한 인센티브는 상대적으로 조정 가능한 상황이다. 이와 유사하게 재정 분야의 통합평가인 “기금운용 및 존치평가”는 평가결과 규모별 상위 1/3 이상의 기금에 대해 0.5%p 기금운영비 증액, 하위 1/3 이하의 기금에 대한 0.5%p 기금운영비 삭감을 명시하는 편람을 제공하고 있다. 또한 기금존치평가는 1) 개별사업의 적절성, 2) 재원구조의 적절성, 3) 기금존치의 타당성 등 3가지 지표에 따른 평가결과 존치, 조건부존치, 통폐합의 3가지로 구분해 각 기금의 향방을 결정한다. 그러나 대부분의 주요정책평가의 경우, 각 기관의 예산산정, 인센티브에 대한 반영이 선언되어 있을 뿐 구체적인 수치가 제시되지는 않는다. 평가지표의 타당성 부분은 현행 통합평가와 개별평가가 지니는 전반적인 한계로 나타났다. 평가지표는 평가의 품질을 결정짓는 핵심적 요소로서, 평가지표의 구성에 따라 평가결과 도출의 방향과 내용이 전혀 달라진다. 그러나 국내의 통합･개별평가는 방대한 범위의 평가를 실시하는 과정에서 평가지표의 양은 증가하였으나, 산출 지향적 평가가 이루어지고 있다. 그 결과 방대한 평가에도 불구하고 사실상 점검 수준의 결과만을 도출하거나, 별도로 시행되는 국정과제 평가 등과 차별화된 성과물을 내보이지 못하고 있다. 또한 정량적 평가 중심의 평가지표 구성을 위해 평가의 본 목적과 가치 등 정성적 평가를 통해 도출할 수 있는 심층적 분석은 거의 이루어지지 못한다. 특히 서면 평가가 중심이 되고 있는 현 상황에서, 1차 서면평가 자료 작성을 개별부처 담당자들이 수행하기 때문에 실질적인 업무 현실과 평가자료 상에서의 업무 현실 간 그 괴리가 좁혀지지 않고 있다.