도로정책 Brief제109호

도로는 사람의 이동과 물자의 수송에 반드시 필요한 가장 기본적인 교통시설로서 사회·경제활동의 기반이고, 통근·통학·업무·쇼핑 등 일상생활의 필수시설이다. 그리하여 도로는 경제성장, 국토균형발전, 지역특화발전, 동반성장, 국가경쟁력, 삶의 질 등을 논할 때 항상 언급되는 기본 인프라이다. 도로는 대중교통수단인 철도와 다르게 개인교통과 대중교통이 함께 이용할 수 있는 다기능 교통시설이다. 즉 도로의 운영주체는 공공이고, 이용주체는 개인이기 때문에 수요창출은 개인의사에 의해 결정되는 교통시설이다. 또한 출발지와 도착지를 직접 연결하는 생활 밀착형 교통시설이다. 이러한 특징으로 인해 도로는 철도, 공항 등 다른 교통시설에 비해 폭 넓고 다양한 수요를 처리하는 국가기간교통망이다. 「제1차 국가도로종합계획(2016~2020)」에 의하면, 2015년 기준으로 국가간선도로망은 총 7,266km의 58%인 4,193km가 개통·공용 중이다. 대표적 성과를 몇 가지 정리하면 다음과 같다. 첫째, 국토이용의 효율성 및 형평성 제고이다. 1970~2015년 사이 국가간선도로망 확충으로 지역간 평균이동시간이 42% 단축되었고, 이용시간의 편차도 39% 개선되었다. 그리고 30분 이내 고속도로 접근 가능지역이 국토의 14.3%에서 70.7%로 확대되었다. 인구 5만명 이상 180개 시·군·구 중 74% 지역에 IC가 설치되었다. 둘째, 지역발전 및 경제성장에 큰 기여이다. 국가간선도로망은 주요 국가산업단지 및 전국 물류단지와 연계되어 원활한 산업 및 물류활동을 지원하고 있다. 지난 30여년간(1981~2014) 도로투자를 통해 얻은 효과는 생산유발 418.8조원, 고용유발 525만명, 부가가치유발 166조원이다. 그리고 도로 안전성 제고와 이용자 편의 증진 등에도 많은 성과를 거두었다. 이러한 도로의 양적 질적 성장은 국가경제 발전과 더불어 국민의 삶의 질을 크게 향상시켜 왔다. 기존 국가도로정책의 검토 및 평가를 토대로 정책방향을 제언하고자 한다. 국가도로정책의 평가에 대한 검토는 국토교통부의 「국가기간교통망계획 제2차 수정계획(2001~2020)」과 「제1차 국가도로종합계획(2016~2020)」을 참고한다. 기존 국가도로정책에 대한 평가는 다음 3가지로 요약할 수 있다. 첫째, 국가간선도로망의 남북축 연계는 양호하나, 동서축은 연계성이 낮아 보완이 필요하다. 전국 15개 광역시도간 교통축에 대한 분석 결과에서 서울을 중심으로 남측에 위치한 대전, 대구, 부산, 광주 등 남북축 연계는 좋다는 평가이다. 그러나 동해안과 서해안을 연결하는 주요 동서축의 연계성이 낮아 보완이 필요한 것으로 나타났다. 또한 남북축과 동서축 공히 국가간선도로망에서 소외된 지역도 있다. 경북 북부 및 동해안 지역이 대표적 사례이다. 국가균형발전 차원에서 국가간선도로망의 연계가 미흡한 동서축을 비롯한 소외지역에 대한 정책적 배려가 필요하다. 둘째, 도심부의 교통혼잡 개선을 위한 투자기반 미흡으로 교통혼잡이 가중되고 있다. 국토교통부에 따르면, 지방자치단체의 도로부문 예산은 2015년 기준으로 전체 예산의 3% 수준이다. 2009년 이후 복지예산의 증가로 인해 도로예산이 35.6%P 감소한 결과이다. 이로 인해 교통혼잡 비용은 2000~2012년 동안 도시부에서 11조원에서 19조원으로, 지역 간에서는 8조원에서11조원으로 증가하였다. 따라서 급증하고 있는 교통혼잡 비용과 지방자치단체의 재정여건을 고려할 때 도심부 혼잡도로에 대한 중앙정부의 적극적인 지원이 필요하다. 셋째, 국가간선도로망의 신설 및 확충 위주의 사업 추진으로 기존도로의 개량 사업은 미흡하였다. 즉 양적 확장에 치중한 결과로 4차로 이상의 국도 비율은 56%로 높아진 반면에 기존 국도 및 국지도의 수송용량 및 안전성 제고를 위한 시설개량 사업은 상대적으로 부족하였다고 할 것이다.이상의 평가를 고려할 때 향후 국가도로정책 방향은 국가경쟁력과 국가균형발전에 역점을 두고 거점지역 연계와 도심부 교통혼잡 개선에 치중하는 것이 필요하다고 본다 국토에는 경제성장과 더불어 신도시를 비롯한 새로운 거점지역이 계속 생성되고 있다. 살펴보면 신도시의 경우는 세종시, 도청이전 신도시, 혁신도시, 대규모 산업단지 등이고, 새로운 교통거점은 신공항, 신항만, 고속철도역 등이다. 이들 신성장 동력사업의 성공적 정착을 위한 핵심 인프라는 주요 거점과 거점을 연결하는 국가간선도로망이라고 할 것이다. 그러나 새로운 거점지역은 그 특성상 주변지역의 개발 상태가 미비하여 경제적 타당성 확보가 곤란한 점도 있는 것이 현실이다. 따라서 이들 신성장 거점지역을 연결하는 국가간선도로망은 경제성보다 정책성과 국가균형발전을 더 높게 고려한 예비타당성조사가 필요하다. 또한 「제1차 국가도로종합계획(2016~2020)」에 의하면, 2015년 기준으로 국가간선도로망의 미개통구간은 전체의 42%로 상당히 많다. 이들 미개통구간은 대부분 낙후지역에 위치하고 있어 경제성 확보가 곤란하다. 국가균형발전 측면에서 이들 지역에 대한 정책적 배려가 필요하다. 광주~원주 고속도로가 11월 11일(금) 0시에 개통되었다. 광주~원주 고속도로는 경기도 광주에서 강원도 원주를 연결하는 57km, 왕복 4차선 도로로 약 1조 6천억 원의 사업비가 투입되었다. 7개의 나들목(초월, 동곤지암, 흥천이포, 대신, 동여주, 동양평, 서원주)과 3개의 분기점(경기광주, 신평, 원주)을 설치하였으며, 이용자의 편의 및 안전을 위해 휴게소(광주·양평 양방향)와 졸음쉼터(신평·원주 일방향) 등 휴게시설 6개소를 설치하였다. 통행료는 재정고속도로 대비 1.2배 수준으로 전 구간 주행 시 승용차 기준 4,200원이다. 또한, 최소 운영수입보장(MRG)이 없어 사업자가 운영손실을 보더라도 정부가 재정지원을 하지 않는다. 광주~원주 고속도로 개통으로 수도권에서 강원도로 가는 접근성이 향상되고, 영동고속도로의 교통 혼잡도 많이 개선될 것으로 기대된다. 특히 서울에서 원주로 가는 경우, 영동고속도로보다 거리는 15km, 시간은 23분이 줄어들어 연간 약 1,500억 원의 물류비용이 절감된다. 또한, 내년에 안양~성남 고속도로가 개통되면 인천공항에서 평창을 최단거리로 연결하는 동계올림픽 주간선도로 역할도 하게 된다. 다음으로, 명절기간 통행료 면제로 인하여 교통정체가 가중되었다. 2012년 국경일 연휴에는 통행량이 전년보다 13.3% 증가하여 교통정체가 가중되었다. 16개 성(省) 24개 고속도로에서 극심한 교통정체가 발생하였으며, 광둥성에서는 7시간 동안 19km만 주행한 사례가 보고되기도 하였다. 연휴기간 초반에는 귀향 차량이, 중·후반에는 행락 차량들이 고속도로를 많이 이용한 것으로 분석되었다. 또한, 고속도로 관리기관의 부채 부담이 가중되었다. 2013년 춘절연휴만 고려하더라도 고속도로 통행료 면제액은 8억 4천만 위안(한화 약 1,500억 원)으로 추정되었다. 통행료 면제로 연간 고속도로 관리기업의 수입은 2~3% 감소하여, 민자기업들은 재정으로 통행료 손실을 보상해 줄 것을 요구하고 있다. 교통사고도 증가하였는데, 상하이의 경우 2012년 국경절기간의 교통사고는 전년대비 6배, 청명절과 노동절에는 2배 증가하였다. 사고증가의 이유는 교통량이 많아진 것이 가장 크고, 명절에는 초보 운전자들이 많고 통행료 면제기간에 요금소를 통과하는 운전행태가 다르기 때문인 것으로 알려져 있다.