최저임금의 고용효과 추정방법 국제비교 단일최저임금제를 중심으로

최저임금 관련 논쟁은 이미 1900년대 초에 시작되었다. 처음의 논쟁의 주로 이론적 설명과 관련되었는데, Lester(1946)와 Stigler(1946) 사이에 벌어졌다. 실증적 논쟁은 1900년대 중반에 들어와서 시작되었는데, Peterson(1957, 1959, 1960)과 Lester(1960) 사이에 실증분석 결과를 바탕으로 한 논쟁이 이어졌다. 이후에 주별 최저임금이 거의 없는 미국의 상황에서 시계열 분석이 주류를 이루면서 논쟁이 사그라드는 듯했다. 현재의 논쟁과 맥락을 같이하는 최초의 논쟁은 1992년 Industrial and Labor Relations Review가 최저임금에 대한 특집호를 발표하면서 시작되었다. 여기에 최저임금의 고용효과에 대한 네 편의 논문이 발표되었는데 서로 상반된 결과가 제시되었으며, 저자들 사이에 상반된 결과의 원인에 대한 논쟁이 같은 학술지 다음 호에서 오고 갔다. 1988년 처음 최저임금이 도입된 후 매년 높은 인상률과 적용대상 확대로 최저임금의 영향력을 지속적으로 확대하여 왔다. 그러나 1990년대 말에 IMF 구제금융을 받기 전까지 우리나라의 명목임금 상승률이 10%대를 기록했다는 점을 생각한다면 당시의 최저임금 인상률은 높다고 할 수 없을 것이다. 실제로 최저임금이 사회적 영향력을 발휘하기 시작한 시점은 적용대상이 전 산업, 전 규모로 확대되고, 낮아진 명목임금 인상률에도 불구하고 상당히 높은 최저임금 인상률을 기록한 2000년대 이후로 볼 수 있을 것이다. 2008년 금융위기 이후 최저임금 인상률이 한 자릿수로 떨어지기는 하였지만, 5% 이하로 떨어진 명목임금 인상률을 감안한다면 상당히 높은 인상률로 볼 수 있을 것이다. 이렇게 최저임금의 상대적 수준이 높아지고 적용대상이 확대되면서 현재 최저임금의 영향력은 그 어느 때보다 크다. 매년 발표되는 영향률은 20%에 이른다. 전 세계 국가의 절반 이상이 전국 단일최저임금제를 시행하고 있는데, 영국, 독일, 프랑스와 같은 대부분의 서유럽 국가들은 이 제도를 채택하고 있다. 북유럽국가와 서유럽국가 중 일부는 아직 법정 최저임금제를 도입하지 않고 있다. 지역별로 최저임금을 달리 결정하는 국가 중에는 영토가 매우 넓거나 섬으로 분리되어 있어서 지역별로 경제상황이 다르거나 노동시장이 구분되는 경우가 많은 것으로 보인다. 이 경우에 대부분 중앙정부에서 지역별 최저임금을 결정하지만 드물게 지역에서 최저임금을 결정하는데, 일본과 중국이 그 대표적인 예이다. 국가와 지역이 각각 최저임금을 결정하는 국가는 거의 없는데 최저임금에 관한 연구가 활발한 미국이 이러한 경우이다. 지금부터는 최저임금제도의 형식적 규정과 상관없이 최저임금이 실제로 달리 적용되는 지역이 하나라도 있다면 지역별 차등 최저임금제로 보고, 나머지를 전국 단일최저임금제로 본다. 최저임금 인상의 고용효과 추정과 관련해서는 최저임금액이 실제로 지역별로 다르게 적용되느냐와 그 시행시기에 차이가 있느냐가 중요하기 때문이다. 해외에서 최저임금의 고용효과에 대한 수많은 논문이 쏟아지는 것에 비해서 국내의 연구는 많지 않은 실정이다. 또한 상반된 연구결과에 대한 논쟁도 거의 없는 상황이다. 그러나 이러한 현상은 한국만의 특유한 것은 아니다. 한국과 같은 전국 단일최저임금제를 시행하고 있는 나라들 대부분에서 발견되는 현상이다. 그 이유는 전국 단일최저임금제도에서 최저임금제도라는 정책의 효과를 추정하는 데 방법론적 한계가 있기 때문이다. 그러나 중요한 정책에 대한 실증적 평가는 반드시 필요한 일이다. 따라서 제도적 한계에서 비롯된 방법론적 제약을 전제하고 차선책으로 이용할 수 있는 방법론을 찾고 이를 잘 적용하는 지혜가 필요하다. 본 보고서에서는 최저임금의 고용효과를 분석에 있어서 지역별 차등 최저임금제와 전국 단일최저임금제하에서 이용할 수 있는 방법을 설명한다. 아울러 전국 단일최저임금제를 도입한 국가들에서 수행된 연구를 소개하면서 방법론적 차이 및 결과에 대해 살펴본다. 최저임금의 고용효과를 추정과 관련해서 가장 잘 알려진 추정방법은 이중차분법이다. 미국과 같이 지역별로 다른 최저임금이 다른 시기에 인상되는 경우에는 인상된 지역의 고용효과를 추정하기 위해서 인상되지 않은 인근지역을 비교집단으로 이용한다. 이 방법에 문제가 전혀 없는 것은 아니지만 가장 적합한 방법으로 알려져 있고 널리 이용되고 있다. 전국 단일최저임금제하에서는 이러한 방법을 적용할 수밖에 없기 때문에 지역적 구분 대신 임금수준별로 관심집단과 비교집단을 구분한다. 인상될 최저임금 미만인 근로자 집단을 관심집단으로, 인상될 최저임금보다 약간 높은 근로자 집단을 비교집단으로 이용한다. 비교집단은 관심집단과 비슷한 성질을 가져야 하고 정책 충격의 영향이 없어야 한다는 두 가지 조건은 비교집단 임금수준의 상한과 하한을 제한한다. 상한을 너무 높게 잡으면 비교집단이 관심집단과 성질이 전혀 다른 집단이 될 수 있고, 하한을 너무 낮게 잡으면 최저임금의 파급효과로 인해 최저임금의 영향을 받게 되기 때문이다. 최저임금 인상의 고용효과를 다른 방법으로 추정할 수도 있다. 대표적으로 균형 취업자 수에 관한 축약식을 설정하고 여기에 최저임금을 추가함으로써 최저임금이 고용에 미치는 효과를 추정한다. 최저임금 영향 변수로는 앞에서 언급한 Kaitz index, 임금격차, 영향 근로자 비중, 실질 최저임금액 등이 이용된다. 이 방법을 이용할 때는 지역별 패널자료를 주로 이용하는데, 앞의 시계열모형과 달리 지역별 경기변화를 반영하는 더미변수나 시간과 그 더미변수의 교호항을 추가하여 경기변화의 영향을 통제할 수 있다. 이 경우에 모형의 함의가 지역별 차등 최저임금제냐 전국 단일최저임금제냐에 따라 달라진다. 지역별 차등 최저임금제의 경우 다른 지역을 비교집단으로 볼 수 있어서 이중차분법과 같은 해석이 가능하다. 그러나 전국 단일최저임금제의 경우에는 비교집단이 명확하지 않고 이중차분법과 같은 해석이 어렵다. 또한 전국 단일최저임금제의 경우에는 최저임금액과 시간 더미변수를 동시에 포함할 수 없다. 전국 단일최저임금제를 시행하는 국가들 중에 최저임금의 고용효과에 대해서 가장 활발한 연구를 수행하는 국가는 영국이다. 이중차분법을 이용한 분석이 주류를 이루는데, Stewart(2004a)는 이 방법을 이용하여 영국의 국가최저임금 도입의 효과를 분석하고, 이 분석 방법과 관련된 이슈를 포괄적으로 검토한 연구이다. 최저임금 도입과 이후 추가적인 인상까지 고려한 많은 논문들이 이후에 발표되었다. Card and Krueger(1994)와 같이 저임금 업종을 대상으로 자체 조사한 결과를 이용한 논문도 있다. 여러 연구결과를 종합하면, 최저임금 도입 또는 인상은 대체로 고용에 부정적인 영향을 끼치지 않았다는 것인데, 일부 취약업종이나 계층에는 약간의 부정적인 영향을 준다. 패널모형을 이용한 분석도 여려 차례 수행되었는데 결과는 이중차분법을 이용할 때와 크게 다르지 않다.