조세지출제도 국내외 동향 및 시사점

OECD 등 국제기구 보고서나 주요국들의 사례를 보면 조세특례제도에 대한 평가 기준이 국가별로 혹은 조세지출 특징별로 상이하기는 하나 제도의 효과성, 효율성, 세수효과, 정책수단 우위성 등 몇 가지 공통된 부분이 있음을 볼 수 있다. 현재 우리나라 행정부는 조세특례제도의 사전․사후평가 시 경제성(비용-편익분석 또는 비용-효과분석), 정책성(정책 일관성, 운용상 위험요인 등), 형평성(소득계층간, 대․중소기언간, 지역간 등) 등을 평가기준으로 하고, 세부항목별로 평가지표를 다양하게 설정하여 개별 조세지출 항목의 성격에 따라 세부평가기준을 선택할 수 있도록 하고 있다. 조세특례 사후평가를 수행하는 미국 정부책임처(GAO)는 효과성(목표달성도), 납세자 순응비용, 경제적 효율성, 경제적 왜곡 등을 중심으로 평가하는 것으로 조사되었다. 법률안에 대해 사전평가 보고서인 ‘조세정보 및 영향분석서’를 작성하고 있는 영국의 경우 비용-혜택 ․ 효과성 ․ 집행비용 ․ 경쟁에 미치는 영향 등 다른 나라와 비슷한 항목을 기준으로 평가를 수행하나, 가부(可否)이기는 하나 중소기업 영향․탄소분석․양성평등․인종평등 등 다양한 항목에 대해서도 평가하도록 하고 있다. 미국인쇄국(GPO, Government Printing Office)의 하원보고서 사례1(Small Business Tax Cut Act)를 살펴보면, 법률안의 효과가 매우 작아서 경제모형 내에서 계산이 어렵지만, 일반적으로 세액감면 규모(459억달러)는 2012년 GDP 대비 0.003%를 차지하는 등으로 법률안에 따른 거시경제효과를 집계하였다. 또한 보고서에서는 고용이나 투자 등의 증가를 통한 생산효과가 중장기적으로 지속되지 않을 수 있으며, 감면 기간 동안 낮은 유효세율이 적용됨에 따라 기업의 회계이익을 감면기간으로 이연함으로써(보수주의 회계처리) 법인세부담을 절감하는 효과가 나타날 수 있는 점 등 법인세 관련 일반적인 기대효과를 서술하였다. 이러한 거시경제 효과분석이 2015년 이후에는 행태변화를 반영한 비용추계로 발전된 것으로 보인다. 특히, 다음 사례는 조세지출제도 중 법인세 감면의 조세유인과 관련하여 제도가 어떻게 설계되어야 하는지를 설명한 것이다. GAO는 조세유인적 성격의 조세지출제도에 대해서는 조세감면과 관계없이 지출되는 부분에 대해서는 공제를 배제해야 한다고 언급하였다. 상술하자면 조세감면은 기본적으로 특정한 정책 목적을 달성하기 위해 국가가 경제주체들에게 제공하는 조세유인(tax incentive)이라는 측면에서, 조세감면의 혜택이 주어지지 않아도 이루어지는 경제활동까지 대상으로 할 이유가 없을 것이다. GAO는 필요지출적인 부분에 대해서 감면을 허용하는 것을 ‘행운공제(Windfall Credit)’라고 부르며, 행운공제를 제외한 조세지출의 영향을 받는 한계지출(Marginal spending)에 대해서만 조세감면을 적용해야 한다고 주장하였다. 이처럼 한계지출에 대해서만 조세지출을 허용하도록 제도를 설계할 경우 조세지출액은 상당 부문 감소($220 → $20)할 것으로 전망하였다. 또한 조세지출제도의 성과평가를 측정하기 위한 지표를 설정할 때는 전체 지출액이 아닌 한계지출을 중심으로 성과평가지표를 설정할 필요가 있다고 서술하였다. 계량분석이나 귀착효과 분석 등을 위해서는 소득세 인별자료와 같은 미시자료 확보가 선행될 필요가 있다. 미국 국세청은 합동세수위원회(JCT)나 예산관리국(OMB) 등의 전문기관에 대해 33만명의 소득세 인별 실적자료를 제공하고 있는 것으로 조사되었다. 현재 우리나라 국세청은 전체 소득세 자료를 가공하여 소득분위 별 자료를 “국세통계연보”에 공개하고 있는데, 이러한 자료를 통해서는 세율 및 공제율 인상 등과 같은 모수를 조정하는 법률안에 대한 귀착효과 분석은 가능하나 이외의 다양한 법률안에 대해서는 귀착효과분석이 불가능하다. 미국과 같이 소득세인별자료를 공개하되, 최고소득층의 개인정보 공개를 막기 위해서 동 계층에 대해서는 개별값이 아닌 평균값을 공개하는 등의 방식으로 제도를 보완할 수 있겠다. 또한 조세지출예산서의 재정소요 집계기간을 늘리고, 조세특례 관련 보고서의 대국민 홍보를 강화할 필요가 있다. 조세지출예산서의 재정소요 집계기간을 현행 3개년에서 4개년 이상으로 늘이는 방법을 고려해 볼 수 있다. 현재 조세지출예산서에서는 조세지출 항목의 조세지원 실적이 3개 연도(t-1년, t년, t+1년)에 걸쳐 집계되고 있는데, 직접세 세목의 세법개정안 효과가 t+2년부터 발생하여 현재 집계방식으로는 동 효과를 살펴볼 수 없다. 미국(10개년) ․ 캐나다(7개년) ․ 스웨덴(4개년) 등 주요 선진국의 경우 집계기간을 길게 하여 중장기적인 예산규모를 살펴보고 있는 데, 이런 점을 종합적으로 검토하여 조세지출예산서의 집계기간을 최소 4개 연도 이상으로 늘릴 필요가 있어 보인다. 캐나다에서는 연방정부 뿐만 아니라 주정부에서도 법인세를 부과하고 있는데, 과세대상 소득은 주정부간에 차이가 없으나 법인세율이 서로 달라, 투자지역 선정 등이 왜곡되고 소득을 세율이 높은 지역에서 낮은 지역으로 이전시켜기 위한 절세 전략의 유인이 발생한다. 보고서에서는 이러한 절세전략 수행이 실제로 가능한 기업집단을 대상으로 주정부간 법인세율의 차이가 법인의 과세소득의 결정요인이 될 수 있는지를 실증분석하였다. ‘소득이전’(income shifting) 관련 연구들 중 이전의 Lachance & Plante(1994)와 Mintz & Smart(2004) 등이 지역 데이터를 총량적으로 분석한 것과 다르게, 본 보고서에서는 기업 미시자료를 이용한 회귀분석을 통해 기업집단의 과세소득의 결정요인을 분석하고, 기업 과세소득의 주정부 법인세율에 대한 탄력성을 추정하였다. 마지막으로 현재 발표되는 비용추계서와 조세특례평가서 등은 재정 및 회계 등의 전문용어 사용이 빈번하여 일반국민이 이해하기 어려우므로, 대국민 홍보를 강화하기 위해 이해하기 쉬운 보고서를 따로 작성할 필요가 있다. 영국은 국세청 등의 정부기관에서 조세영향분석서(TIA)를 작성한 후, 핵심내용들을 요약하여 정부가 제시한 조세정책변화의 목적과 파급효과를 국민에 알리기 위해 조세정보 및 영향분석서(TIIN)를 예산안과 함께 의회에 제출하도록 하고 있다. 미국은 투명성 제고를 위해 법률안에 대해 요약 및 도입배경, 주요내용, 위원회 투표결과, 예산효과, 기타논의사항 등이 포함된 하원보고서를 작성하여 일반에 공개하고 있다. 이처럼 국민들의 이해 증진, 투명성 제고 등을 위해 보다 효과적인 대국민 홍보방안을 모색할 필요가 있다.