법령해석제도 개편 10주년 기념 백서

개선된 제도에 따르면, 법제처에 제출된 법령해석안건에 대하여 교수, 변호사 등 분야별 민간 전문가와 중앙행정기관 고위 공무원으로 구성된 법령해석심의위원회의 심의를 반드시 거치도록 함에 따라 법제처의 정부유권해석은 1차적으로 법제처 국장 이하 공무원으로 구성된 법령해석정보국의 전문적인 사전검토와 2차적으로 법령해석심의위원회의 공정하고 객관적인 심의를 통하여 보다 명확하고 전문적인 해석이라는 신뢰를 구축하게 되었다. 그간 법령집행과정에서 부처내(국과간)또는 중앙부처간 의견대립이 문제되었으나 이제는 중앙부처와 자치단체, 자치단체 상호간, 정부와 민간부문간, 간상호간 등 다양한 주체간의 의견대립이 발생하고, 장기화되어 정책집행이 지연되는 경우가 많이 발생하고 있는데, 이러한 사안에 대하여 정부유권해석제도를 통해 어느 정도 갈등이 조정되고 해소되는 계기가 되었다고 본다. 실제로, 지난 2009년 처리한 해석안건 중 29% 정도가 법령소관 중앙부처의 의견과 다르게 심의･의결되었는데, 이는 정부유권해석제도가 법령소관 중앙행정기관의 의견을 일방적으로 편들 수 있다는 그 간의 우려를 불식시키고, 다양한 사회 부문 간의 갈등상황에 있어서 갈등의 조정자로서 역할을 수행할 수 있다는 가능성을 보여주었다. 법제처에 요청된 법령해석은 법제처에 설치되는 ‘법령해석심의위원회’의 심의 및 의결을 거쳐 해석을 확정하도록 하고 있다. 법령해석심의위원회의 회의는 위원장(법제처 차장)과 위원장이 회의 시마다 지정하는 위원을 포함하여 총 9명으로 구성되며, 지명위원은 국무 조정실을 포함하는 법령 소관 중앙행정기관의 고위공무원단에 속하는 일반직공무원 또는 이에 상당하는 사람이 근무하는 직위로서 해당 기관의 장이 추천하는 직위 중 법제처장이 지명하는 직위에 근무하는 사람으로 하고, 위촉위원은 변호사의 자격을 가진 사람으로서 그 자격과 관련된 업무에 10년 이상 종사한 경력이 있는 사람, ｢고등교육법｣ 제2조에 따른 학교에서 법학 등을 가르치는 부교수 이상의 직에 있거나 있었던 사람, 행정기관의 4급 이상 또는 이에 상당하는 공무원(고위공무원단에 속하는 공무원을 포함한다)으로 있었던 사람, 그 밖에 법령해석에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람 중에서 법제처장이 위촉하는 사람으로 한다. 법령해석심의위원회는 원칙적으로 구성원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하며, 예외적으로 지방자치단체의 장이 요청한 법령해석사안에 대한 법령 소관 중앙행정기관의 장의 당초 회신내용과 다른 해석을 하고자 하는 경우에는 출석위원 6인 이상의 찬성으로 의결하도록 하고 있다. 위원장은 심의안건과 관련하여 필요한 경우 법령소관 중앙행정기관의 소속직원을 위원회에 출석시켜 발언하게 할 수 있고, 법령해석을 요청한 기관 또는 관계기관의 장이 소속직원의 위원회 출석･발언을 요청하면 위원장은 최대한 협조하도록 하여 법령집행기관의 의사가 해석과정에서 충분히 개진되도록 하고 있다. 위원회는 회의의 효율적인 운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 분야별 전문위원회 또는 소위원회를 둘 수도 있다. 소위원회는 지명위원을 포함하여 법령해석심의위원회 위원장이 지정하는 3인 이내의 위원으로 구성하며, 법령해석심의위원회의 위원장이 지정하는 해석안건을 미리 검토하여 그 결과를 법령해석심의위원회에 보고한다 법령 소관 중앙행정기관의 장인 각 부･처･청 및 위원회의 장은 지방자치단체의 장 또는 민원인으로부터 법률적 판단을 요하는 질의를 받거나 법령을 운영･집행하는 과정에서 ‘해석상 의문’이 있는 경우에는 행정운영의 적법성 및 타당성을 보장하기 위하여 법령해석기관인 법제처에 해석을 요청하여야 한다. 이 경우 당해 기관의 위임전결규정에 따라 담당과장의 전결로도 직접 법령해석요청이 가능하다. 다만, 다른 과 또는 다른 국과 의견이 다를 수 있으므로 그 간의 질의회신사례를 첨부하여 제출하고, 법제처에서는 소관 중앙행정기관의 의견을 충분히 수렴하여야 한다. 또한, 다른 중앙행정기관 소관법령에 대하여 해석요청을 하고자 하는 경우에는 당해 법령소관 중앙행정기관의 장의 의견을 먼저 들은 후 그 의견을 첨부하여 법령해석기관에 해석요청을 할 수 있다. 법제처는 중앙행정기관 또는 지방자치단체로부터 법령해석의 요청을 받은 때에는 법령의 운영･집행에 차질이 없도록 신속히 ‘회신’하고, 법령해석 결과를 회신할 때에는 법령소관 중앙행정기관의 장과 관련 행정기관에 ‘통보’하여야 한다. 지방자치단체장이 요청한 법령해석에 대한 회신을 하는 때에는 그 회신내용을 해당 법령소관 중앙행정기관의 장에게도 통보토록 하여 법령집행에 혼선이 없도록 하기 위한 것이다. 그리고 법령소관 중앙행정기관의 장이 민원인의 요청을 받아 의뢰한 법령해석사안에 대하여 법제처로부터 회신을 받은 때에는 지체 없이 그 사안에 대한 법제처의 의견을 민원인에게 ‘회신’하여야 한다(같은 조 제5항). 여기서 법제처의 법령해석 처리기간에 대하여 그 회신기간을 법정하고 있지 않아 업무에 혼선이 있을 수 있으나, 현행 ｢법제업무 운영규정｣ 에서는 구 규정에서와 달리(구 규정에서는 “가능한 한 신속히”라는 표현을 사용하였다) “신속히” 회신하도록 함으로써 종래보다 빠른 업무처리를 요구하고 있다. 1991년 지방의회제도가 실시되고, 1995년 지방자치단체장을 선거로 선출하면서 본격적인 지방자치제도가 시작되었다. 이때부터 법령의 해석집행과정에서 중앙부처간의 이견뿐만 아니라 중앙부처와 지방자치단체와의 의견대립도 문제되기 시작하였다. 이에 따라 1999년 10월 대통령령인 ｢법제업무 운영규정｣의 개정으로 제한적으로나마 지방자치단체도 둘 이상의 중앙부처간 해석의견이 달라 해당 법령의 집행업무를 수행할 수 없는 경우에 우선 해당 중앙부처로 하여금 법제처에 법령해석을 의뢰하도록 요청하고, 만일 20일 이내에 법제처에 해석요청을 하지 않는 경우에는 지방자치단체가 직접 법제처에 법령해석을 요청할 수 있게 되었다. 이는 지방자치단체도 2이상 중앙부처의 법령해석이 상충되는 경우에는 법제처의 정부유권해석제도를 이용하여 법령해석에 관한 정부견해를 통일하고 신속하게 일선 행정기관의 민원행정 처리를 하려는 취지라고 할 것이다. 우리 정부의 분권정책으로 지방자치단체에 대한 권한이양 및 위임이 크게 증가함에 따라 지방자치단체의 법령해석요구가 급증하였다. 하지만 이러한 지방자치단체의 해석요청에 대하여 중앙행정기관의 불명확한 해석으로 일선 행정업무를 담당하는 지방자치단체의 행정업무지연에 따른 민원인의 불편이 초래되는 등 지방자치단체의 법령해석 집행업무가 제대로 기능을 발휘하지 못하고 있어 이 부분에 대한 개선이 필요하였다. 이에 따라 종전에는 둘 이상의 중앙행정기관의 의견이 상충될 경우에만 당해 중앙행정기관을 통해서 간접적으로 해석요청이 가능하였으나, 앞으로는 하나의 중앙행정기관의 해석이 불명확하거나 잘못이 있다고 판단되는 경우에도 지방자치단체가 직접 법령해석기관에 해석요청을 할 수 있고, 이 경우 법령소관 중앙행정기관에게 그 사실을 통보하도록 하였다. 이러한 통보제도를 둔 이유는 지방자치단체가 법령해석기관에 해석요청시 법령소관 중앙행정기관에 그 요청 사실을 통보함으로써 중앙행정기관이 그 내용을 검토하여 자체적으로 시정을 하거나 법령 해석기관에 의견을 제시할 수 있는 시간을 확보하게 한다는데 의미가 있다.