사회기반시설 투자정책 평가

사회기반시설에 대한 투자는 효율성과 형평성을 같이 고려하여 이루어지고 있다. 정부는 예비타당성조사 과정에서 경제성, 정책성 및 지역균형발전을 종합적으로 고려하여 사업추진여부를 결정하고 있는데, 효율성을 반영하는 경제성 가중치를 40~50%, 형평성을 나타내는 정책성과 지역균형발전의 가중치를 50~60%로 배정하고 있다. 기획재정부는 예비타당성조사 과정에서 경제성, 정책성, 지역균형발전을 종합적으로 고려하지만, 효율성을 의미하는 경제성의 가중치를 최대 50%만 부여하여 형평성 측면에서 필요한 사업도 추진한다. 효율성보다 형평성을 고려하여 추진된 사업들은 쉽게 찾아 볼 수 있다. 호남고속철도는 비용편익비(B/C)가 0.3 수준이지만, 지역균형발전 측면에서 건설되었다. 동해고속도로 및 중부내륙고속도로의 일부도 경제적 타당성이 낮지만 지역균형발전을 위해 추진되었다. 공공투자에 의한 사회기반시설 확충이 경제성장과 민간자본 확충을 억제하는가에 대해서는 많은 논의가 있었다. 그러나 사회기반시설 확충이 경제성장에 미치는 영향은 조건에 따라 달라진다는 결론으로 합의되고 있다. 미국의 시카고 연방준비은행 소속이던 Aschauer(1989)는 공공자산 확충이 민간자본의 수익성을 높여 민간자산 확충을 촉진하며 국가적 차원에서 공공자산과 민간자산의 확충은 동일시 될 수 있다고 밝히고 있다. 또한 World Bank(1996)는 사회기반시설에 관련된 공공자산 확충이 단기에서는 민간자본 확충을 억제하지만 장기로 보면 민간자본 확충을 촉진한다고 제시하고 있으며, IMF(2015)는 정부 정책에 따라 사회기반시설에 대한 공공투자 효과가 달라질 수 있음을 보였다. 민간투자가 미진하여 유동자금이 많은 상황에서는 재정투자가 민간투자를 구축한다고 보기는 어려울 것이다. 또한 사회기반시설에 대한 재정투자는 민간투자를 유도하기 위한 선투자로로 볼 수 있다. 둘째, 사회기반시설 스톡 수준을 고속도로, 국도, 철도에 한정하여 판단하고 있다. 고속도로, 국도, 철도는 사회기반시설 중에서 육상교통시설이다. 사회기반시설은 육상교통시설 외에 공항, 항만, 상･하수도, 공동구, 정보통신망, 전력망 등 다양하므로, 사회기반시설 스톡 수준을 고속도로, 국도, 철도에 한정하여 판단하는 것은 바람직하다고 보기 어렵다. 육상교통시설의 적정 규모는 혼잡률, 정체 여부, 안전성 및 통행시간 등과 관련하여 설정되는 정책 목표에 의해 판단되어야 한다. 육상교통시설의 연장이 선진국 대비 충분하다고 하여도, 혼잡률이 높고 정체가 심하다면 도로 및 철도의 추가 공급이 필요할 수 있다. 예를 들어 OECD는 ‘통근시간’을 행복(Well-Being) 측정 지표로 사용하고 있으므로, 통근 시간을 육상교통시설 공급의 정책목표로 설정할 수 있을 것이다. ｢2016년 OECD 성별 데이터 포털｣ 자료에 따르면 한국 직장인들의 통근 시간은 OECD 평균인 28분의 2배가 넘는 58분이다. 우리나라는 소득이 높으면 통근시간이 짧고 소득이 낮을수록 통근시간이 증가하는 ‘통근 양극화 현상’을 보이고 있다. 통근 양극화 해소는 정부 정책으로 채택될 수도 있을 것이다. 국가가 재정활동을 영위함에 있어서 당해 연도에 지출행위를 완료하는 경우가 일반적이나, 당해 연도에 지출의 원인이 되는 채무계약을 하고 사업을 수행토록 하되 다음 연도 이후에 이를 상환하도록 하는 경우가 발생한다. 이러한 경우 현금성 지출을 발생하지는 않으나, 실질적인 지출원인행위가 이루어지는바, 예산의 한 형태로 그 계약 전에 국회의 의결을 요하게 된다. 따라서 ｢국가재정법｣ 제25조는 당해 연도에 계약이 이루어지나 지출이 다음 연도 이후에 발생하는 채무계약을 체결하는 경우 국회의 의결을 얻도록 하고 있는데, 이를 국고채무부담행위라 한다. 이와 더불어 재해발생 시 신속한 지원을 위하여 국고채무부담행위를 할 수 있도록 규정하고 있다. 국고채무부담행위에 관한 규정은 구 ｢예산회계법｣에서도 규정을 두고 있었으며, ｢국가재정법｣은 이를 승계한 것이다. 다만, 구 ｢예산회계법｣에서는 예산총칙과 관련된 제1절에서 국고채무부담행위의 계상을 규정하고(제24조) 집행에 관한 것은 제2절에서 그 사유 등을 규정하고 있었으나(제27조), ｢국가재정법｣에서는 제25조에서 이를 통합하여 규정하였다. ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣은 사회기반시설에 대한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충 · 운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지할 목적으로 제정되었다. 그러나 동 법에 따라 추진된 일부 민간투자사업은 최소운영수입보장과 높은 시설사용료로 국가 재정 지출과 이용자 부담을 증가시켰다. 인천국제공항철도, 인천국제공항고속도로, 우면산터널, 김해경전철 및 용인경전철 등의 민간투자사업들은 최소운영수입보장에 의해 중앙정부 및 지방자치단체의 재정에 부담을 주고 있으며, 서울외곽순환고속도로(일산‒퇴계원) 및 서울-춘천고속도로 등의 민간투자사업들은 재정사업 대비 높은 통행료로 인해 이용자의 불만을 야기한 바 있다. 정부가 민간투자사업 추진의 필요성을 주장하고 있지만, 민간투자사업과 관련된 다양한 문제가 제기되었다. 이에 정부는 2005년 3월에 민간제안사업에 대한 적격성조사 제도를 도입하였다. 또한 민간투자사업 운영현황 및 추진실적 등 민간투자사업의 전반적인 진행 사항이 매년 예산결산특별위원회 및 소관 상임위원회에 보고되고 있고, 민간투자사업의 용지보상비 ‧ 건설보조금 등은 국회 심의·의결 절차를 거쳐 예산이 확정되고 있다. 민간투자사업을 추진하는 목적은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣(｢ACT ON PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS IN INFRASTRUCTURE｣)54)에 정의되어 있다. 동법은 국민경제의 발전을 위해 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충·운영을 추구한다고 밝히고 있다. 그러나 실제로 추진되는 민간투자사업의 내용은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 제시되어 있는 민간투자사업의 목적과 다소 차이가 있다. 이는 기획재정부의 ｢민간투자사업기본계획｣에서 제시한 민간투자사업 지정의 일반원칙이 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에서 제시한 목적과 차이가 있기 때문에 발생하였다고 볼 수 있다. 기획재정부는 ｢민간투자사업기본계획｣에서 민간투자사업 지정의 일반원칙을 다음과 같이 제시하고 있는데, 각 원칙별로 문제점은 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 수익자부담능력원칙이다. ｢민간투자사업기본계획｣ 일반원칙으로 “기존 저부담의 이용시설에 대비해 양질의 서비스 제공이 가능하고, 이용자가 이와 같은 고편익에 상응하여 고부담 사용료를 부담할 의사가 있다고 판단되는 사업을 민간투자사업으로 추진할 수 있다”는 원칙을 두고 있다. 셋째, 사업편익의원칙이다. ｢민간투자사업기본계획｣ 일반원칙으로 “정부 재정사업 추진시 예산제약 등으로 조기 시설건설과 서비스 제공이 어려우나 민간투자사업으로 추진시 목표 연도내 사업을 완료함으로써 사업편익의 조기 창출효과가 기대되는 사업을 민간투자사업으로 추진할 수 있다”는 것이다. 정부가 사회기반시설 공급방식을 재정사업과 민간투자사업으로만 구분하는 것은 현실적이지 못하다. 우리나라는 사회기반시설을 전문적으로 공급하는 공기업들을 두고 있으며, 이들 공기업들은 수익성이 만족되는 수준까지 자금을 투자할 수 있으며, 민간투자사업자의 투자 규모 이상의 자금도 투자할 수 있다. 그러나 정부는 민간투자사업 추진 결정과정에서 공기업의 존재를 고려하지 않고 있다. 넷째, 효율성원칙이다. ｢민간투자사업기본계획｣ 일반원칙으로 “민간의 창의 효율을 활용함으로써 재정사업으로 추진하는 경우에 비해 사업편익 증진 및 사업비용 경감, 정부재정시설과의 경쟁촉진으로 서비스의 질적 수준 제고 등이 기대되는 사업을 민간투자사업으로 추진하겠다”는 것이다. 그러나 민간의 창의 · 효율은 민간투자사업방식 외에도 설계공모, 기술공모, 턴키 · 대안 방식으로 충분히 재정사업에 반영될 수 있다.