공사계약에 대한 종합심사낙찰제도 도입의 효과 분석

하지만 앞서 살펴본 결과만을 근거로 종합심사낙찰제도의 비가격부문 평가의 변별력이 낮다고 단정 지을 수는 없다. 비가격요소 평가의 변별력이 있지만 기업규모별로 유불리(有不利)가 없거나, 유불리가 존재하더라도 그 차이가 크지 않은 경우에도 동일한 현상이 나타날 수 있기 때문이다. 따라서 비가격요소가 최종 낙찰자 선정에 결정적인 역할을 했는지 여부를 보다 명시적으로 살펴볼 필요가 있다. 실제 입찰자의 가격 및 비가격요소 평과결과 자료는 공개되지 않기 때문에 본고에서는 두 가지 간접적인 지표를 사용하였다. 먼저 최저가격 투찰자(최저가낙찰제도 적용 공사)와 가격요소 최고점자(종합심사낙찰제도)의 낙찰확률을 비교하였고, 다음으로는 최저가낙찰제도 적용 공사 낙찰자의 투찰가격(win ner’s bidding price)의 전체 입찰기업 투찰금액에서의 백분위율과 종합심사낙찰제도 적용 공사 낙찰자의 가격요소 점수 백분위율을 비교하였다. 백분위율의 경우 비교의 직관성을 높이기 위해 종합심사낙찰제도의 경우 가격요소 점수가 높을수록, 최저가낙찰제도의 경우 투찰한 가격이 낮을수록 더 작은 숫자를 가지도록 하였다. 또한 종합심사낙찰제도 가격점수의 경우 직접 추정이 가능한 입찰금액 점수만으로 백분위율 및 낙찰확률을 계산하였다. 다음으로 백분위율을 분석한 결과 최저가낙찰제도 적용공사의 경우 최종적으로 낙찰받은 기업의 투찰가격은 하위 30% 수준인 것으로 나타났다. 즉 입찰 참여기업이 100개라면 그 중 30번째로 낮은 가격을 투찰한 기업이 낙찰된다는 의미이다. 반면 종합심사낙찰제도 적용공사의 경우 평균적으로 가격요소 점수가 100명 중 18번째로 높은 기업이 낙찰되는 것으로 나타났다. 즉 가격요소 백분위율을 통해 살펴볼 때 종합심사낙찰제도하에서 가격요소의 중요도가 최저가낙찰제도하에서 보다 오히려 높은 것으로 나타났다. 이와 같은 현상은 공사규모를 추정가격 300억~500억원으로 한정한 경우에도 유사하게 관측되었다. 이상의 두 가지 간접지표를 통해서 살펴본 결과 종합심사낙찰제도 도입 이후 비가격요소 변별성이 높아졌다는 뚜렷한 근거는 발견되지 않은 것으로 보인다. 첫 번째 지표인 가격점수 최고점자의 낙찰확률은 조금이나마 개선된 것으로 보이지만, 낙찰자의 투찰가격 백분위율을 비교한 결과 종합심사낙찰제도하에서 낙찰자의 가격요소 점수가 최저가낙찰제도하에서의 가격요소 점수보다 오히려 높은 것으로 나타났다. 입찰자의 투찰률 분포를 기업규모별로 살펴본 결과 역시 비가격요소 평가의 변별력이 크지 않을 수 있음을 시사하고 있다. 비가격요소 평가의 변별력이 높고, 만약 대기업이 비가격요소 평가에서 평균적으로 더 높은 점수를 받는다면 대기업의 평균 투찰가격은 중견기업 및 중소기업의 투찰가격보다 높을 것으로 예상할 수 있다. 높은 가격을 투찰하여 가격요소 평가에서 다소 낮은 점수를 받더라도 비가격요소에서 충분히 높은 점수를 받는 경우 최종적으로 낙찰받을 수 있기 때문이다. 종합심사낙찰제도 도입 이후의 투찰률 분포를 살펴본 결과 기업규모가 커질수록 투찰금액이 상승하는 패턴은 관측되었으나, 그 차이는 매우 미미했다. 종합심사낙찰제도 적용 공사의 평균 투찰률은 대기업 81.9%, 중견기업 81.4%, 중소기업 80.9%로 나타났다. 투찰률 분포를 살펴봐도 종합심사낙찰제도 도입 이후 기업규모별 투찰행태에 유의미한 변화는 없는 것으로 나타났다. 종합심사낙찰제도하에서의 투찰률 분포는 기업규모가 커질수록 넓게 퍼진 형태를 띠는 것으로 나타났으나, 이러한 패턴은 최저가낙찰제도하에서도 동일하게 관측된 것으로서 종합심사낙찰제도 도입의 효과로 보기 힘든 측면이 있다. 다만 최저가낙찰제도하에서의 낙찰률 분포가 종합심사낙찰제도보다 넓게 퍼져 있는 것을 확인할 수 있는데 이와 같은 결과는 종합심사낙찰제도의 가격평가 방식이 균형가격에 가까울수록 높은 점수를 주기 때문인 것으로 추정된다. 즉, 종합심사낙찰제도 도입 이후 기업들의 투찰가격은 전체적으로 상승하였지만, 최저가낙찰제도하에서 관측되던 기업 특성별 투찰행위의 차이는 종합심사낙찰제도하에서도 유지되고 있는 것으로 보인다. 또한 비가격요소 평가의 변별력이 최저가낙찰제도보다 유의미하게 개선되었다는 뚜렷한 근거는 찾을 수 없는 것으로 나타났다. 이상으로 살펴본 최저가낙찰제도 폐지 및 종합심사낙찰제도 도입의 효과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 제도 도입 이후 낙찰률은 상승하여 건설업체의 수익성은 확실히 개선된 것으로 보인다. 다만 입찰자의 수가 감소하여 경쟁의 정도는 다소 약해졌다고 볼 수 있으며 입찰자 중 중소기업 비율은 거의 변화가 없었으나, 낙찰자 중 중소기업 비율은 상승한 것으로 나타났다. 이러한 현상은 종합심사낙찰제도가 기술 요건 등 비가격요소 평가를 보다 중요시하기 때문에 대기업에 유리할 것이라는 일반적인 예상과는 다른 결과이다. 이러한 현상은 종합심사낙찰제도의 비가격요소 평가의 변별력이 떨어지고, 평균에 가까울수록 높은 점수를 주는 가격요소 평가방식이 적용되어 낙찰률이 상승한 데 따른 것으로 추정된다. 가격요소의 최고점자가 낙찰받을 확률(최저가낙찰제도의 경우 최저가격 투찰자)은 최저가낙찰제도 적용 공사와 큰 차이가 없거나 소폭 개선되었으나, 낙찰받은 기업의 가격요소 점수의 백분위율(최저가낙찰제도의 경우 투찰가격의 백분위율)을 비교한 결과 종합심사낙찰제도 도입 이후 가격요소의 상대적 중요도가 오히려 커진 것으로 나타났다. 하지만 종합심사낙찰제도의 비가격요소 변별력이 크지 않은 것으로 나타나 이에 대한 개선이 필요한 것으로 보인다. 낙찰기업의 가격요소 백분위율을 통해 살펴본 결과 가격요소의 상대적 중요도가 종합심사낙찰제도 도입 이후 오히려 증가한 것으로 나타났다. 즉, 현재까지는 비가격요소와 가격요소를 종합적으로 고려해 낙찰자를 선정함으로써 공사의 품질을 제고하고 기술경쟁 촉진을 통해 건설산업 생태계를 개선하겠다는 제도의 도입 목적이 달성되고 있지 않은 것으로 보인다. 제도의 취지를 살리기 위해서는 비가격요소에 대한 실질적인 심사가 반드시 전제되어야 할 것이다. 또한 전체 입찰자의 평균 투찰가격을 정확히 예측해 투찰하는 경우 최고점을 받도록 설계되어 있는 현행 가격평가 방식에 대한 고민도 필요해 보인다. 현 제도는 입찰 참여기업이 자신의 기술력 또는 자금 상황을 토대로 비용을 예측하고 이를 토대로 가격을 투찰하는 것이 아닌 기타 입찰 참여기업의 투찰가격과 비슷한 가격을 투찰하도록 유도하고 있다. 이러한 가격평가 방식과 더불어 비가격요소의 변별성이 떨어지는 현상이 지속된다면 정부가 기술력이 떨어지는 업체에 높은 금액을 지불하면서 시설물을 조달하는 비효율적인 결과가 나타날 가능성도 있다. 본고의 분석결과와 같이 종합심사낙찰제도의 비가격요소에 대한 평가의 변별력이 떨어져 다수의 입찰자가 고득점을 받는 경우, 기술요건 등 비가격요소를 중점적으로 고려하여 낙찰자를 선정하겠다는 제도의 취지가 무색해질 수 있다. 비가격요소에 대한 실질적인 심사가 이루어지지 않는다면, 기술요건과 가격경쟁력이 모두 떨어지는 업체가 최종낙찰자로 선정될 수 있는 가능성이 있다. 전체 입찰자의 평균 투찰가격에 가까울수록 더 높은 점수를 받게 되는 가격요소 평가방식의 특성상 입찰자들이 지나치게 낮은 가격을 투찰하지 않아도 되기 때문이다. 따라서 종합심사낙찰제도의 성공적인 정착을 위해서는 비가격요소에 대한 실질적인 심사를 통해 변별력을 제고하는 것이 반드시 선행되어야 하며, 가격요소 평가방식을 입찰자 간 실질적인 가격경쟁이 이루어질 수 있도록 개선하는 방안에 대해서도 고민이 필요할 것으로 보인다.