행정지도 개선방안 연구

우리의 경우 노조법에 의하면, 조정전치주의에 입각한 노동쟁의의 조정에는 노동위원회에 의한 공적 조정뿐만 아니라 사적 조정(당사자의 합의 전제)도 인정된다(제52조). 조정 기간은 일반 사업의 경우 10일, 공익사업의 경우 15일이며 당사자 간의 합의로 1회에 한해 그 연장이 가능하다(제54조). 조정 위원회는 조정 위원 3인으로 구성한다. 조정 위원은 노동위원회 위원 중에서 사용자를 대표하는 자, 근로자를 대표하는 자 및 공익을 대표하는 자 각 1인을 노동위원회의 위원장이 지명하되, 근로자를 대표하는 조정 위원은 사용자가, 사용자를 대표하는 조정 위원은 노동조합이 각각 추천하는 노동위원회의 위원 중에서 지명하여야 한다. 다만, 조정위원회의 회의 3일 전까지 관계 당사자가 추천하는 위원의 명단 제출이 없을 때에는 당해 위원을 위원장이 따로 지명할 수 있다(제55조). 조정위원회의 위원장은 공익을 대표하는 조정 위원이 된다(제56조). 노동위원회는 관계 당사자 쌍방의 신청이 있거나 관계 당사자 쌍방의 동의를 얻은 경우에는 조정위원회에 갈음하여 단독 조정인에게 조정을 행하게 할 수 있다. 단독 조정인은 노동위원회의 위원 중에서 관계 당사자의 쌍방의 합의로 선정된 자를 노동위원회의 위원장이 지명한다(제57조). 노조법 제2조 제5호에 의하면, 노동쟁의는 노동관계 당사자 간에 임금, 근로 시간, 복지, 해고 기타 대우 등 근로 조건의 결정에 관한 주장의 불일치로 인하여 발생한 분쟁 상태를 말하고, 이 경우 주장의 불일치라 함은 당사자 간에 합의를 위한 노력을 계속하여도 더 이상 자주적 교섭에 의한 합의의 여지가 없는 경우이다. 노조법 시행령 제24조 제2항은 노동관계 당사자의 조정 또는 중재의 신청을 받은 노동위원회는 그 신청 내용이 법 제5장 제2절 또는 제3절의 규정에 의한 조정 또는 중재의 대상이 아니라고 인정할 경우에는 그 사유와 다른 해결 방법을 알려주어야 한다고 규정하고 있다. 그리고 노동위원회 규칙 제54조는 노동위원회가 노동쟁의 조정 신청의 내용을 검토한 결과 당해 신청이 노조법 제2조 제5호의 규정에 의한 노동쟁의가 아니라고 인정되는 경우 노조법 시행령 제24조 제2항 및 교원노조법 시행령 제6조 제2항의 취지에 따라 조정위원회, 특별조정위원회 또는 교원노동관계 조정위원회의 의결에 의하여 행정지도를 할 수 있다고 규정하고 있다. 노조법 제2조 제5호는 노동쟁의의 개념 요소의 하나로 분쟁 상태의 존재(주 장의 불일치에 따른 교섭 결렬)를 들고 있고, ‘주장의 불일치’에 대하여 “당사자 간에 합의를 위한 노력을 계속하여도 더 이상 자주적 교섭에 의한 합의의 여지가 없는 경우”로 규정하고 있다. 그런데 노동위원회가 교섭 미진을 이유로 행정지도를 행할 법적 근거 내지 권한을 갖는가 하는 것이 쟁점이 되고 있다. 주장의 불일치 여부에 대한 판단의 주체는 일차적으로 노동관계 당사자라고 볼 수 있다. 노조법 제45조 제1항은 “노동관계 당사자는 노동쟁의가 발생한 때에는 어느 일방이 이를 상대방에게 서면으로 통보하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 노동조합이 사용자에게 서면으로 노동쟁의의 발생을 통보한 시점에서 일응 주장의 불일치로 인한 분쟁상태가 발생한 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 단계에서 노동쟁의는 노동관계 당사자 어느 일방의 판단에 의해 발생하는 주관적 노동쟁의일 뿐이다. 그리고 이러한 주관적 노동쟁의 발생단계에서 노동위원회는 조정을 위해 직권으로 개입할 수 없다. 노동관계 당사자 어느 일방이 노동쟁의의 조정을 신청한 때에 비로소 노동위원회는 조정을 개시할 수 있기 때문이다(노조법 제53조 제1항). 노동쟁의의 예방 및 해결에 도움을 줄 수 있는 임의 조정 기구(국내 사정에 적합한 기구)가 마련되어야 한다(제1조). 노사의 공동 참여에 기초하여 임의 조정 기구를 설치하는 경우 이러한 기구에는 사용자와 근로자의 동수 대표가 포함되어야 한다(제2조). 조정 절차는 무료이고 신속하여야 한다. 국내 법령에 의해 정해질 수 있는 조정 절차의 기간은 사전에 정해지고 최소 기간이어야 한다(제3조 제1항). 어느 일방 분쟁 당사자의 신청이나 조정 기구의 직권으로 조정 절차가 개시될 수 있도록 하는 규정이 마련되어야 한다(제3조 제2항). 관련 당사자들의 합의에 의해 분쟁 조정 절차가 개시된 경우 조정 기간 중의 파업 및 직장 폐쇄를 회피할 것을 당사자들에게 장려하여야 한다(제4조). 조정 절차 과정에서 또는 조정의 결과로 분쟁 당사자들이 합의한 사항은 서면으로 작성되어야 하며, 통상적인 방법으로 체결된 단체 협약과 동일한 것으로 간주되어야 한다(제5조). 현행 조정전치주의에 대응하는 구 노동쟁의조정법상의 제도는 노동쟁의발생신고와 냉각기간이다. 구 노동쟁의조정법 제14조는 “쟁의행위는 제16조 제1항의 규정에 의한 신고가 노동위원회에 접수된 날로부터 일반사업에 있어서는 10일, 공익사업에 있어서는 15일을 경과하지 않으면 이를 행할 수 없다”고 규정하였고, 제16조는 노동쟁의가 발생한 때에는 관계당사자 어느 일방이 행정관청과 노동위원회에 신고하고 이를 상대방에게 통고하도록 규정하였고, 제47조 및 제48조는 위 각 규정 위반행위에 대하여 형사처벌 하도록 규정하였다. 냉각기간의 취지는 그 기간 동안 쟁의행위를 자제하고 다른 해결방법을 모색하도록 하는데 있지만, 실제로는 쟁의행위를 개시하기 위한 하나의 절차적 요건으로 인식되었으며 쟁의행위의 발생을 연기 또는 억제하기 위한 수단으로 활용되어 왔던 것이 사실이다. 현행 노조법 제45조 제2항은 조정 전치의 원칙하에 조정 절차를 거치지 아니한 쟁의행위를 금지하고 있고, 그 위반에 대해 벌칙을 가하고 있다. ILO는 사실상 파업권에 대한 매우 광범위한 제한을 초래하는 것이 아닌 한 법률에 의한 조정 전치가 결사의 자유 원칙에 반하는 것은 아니라는 입장을 취하고 있고 독일에서의 다수 설은 파업의 최후수단원칙으로부터 조정전치를 도출하고 있는 점에 비추어 보면 조정 전치 자체를 국제기준이나 노동법상의 보편적 일반 원칙에 반하는 것으로 볼 수는 없다. 문제는 현행 노조법상 조정 전치는 필수공익사업에서의 직권 중재 제도와 연관성을 갖고 있다는 점에서 발생한다. ILO의 입장에 의하면, 파업 금지는 국가의 이름으로 권한을 행사하는 공무원 또는 엄격한 의미에서의 필수 업무(즉, 그 정지로 인해 국민의 전체 또는 일부의 생명, 개인적 안전, 또는 건강이 위태롭게 될 수 있는 업무)에 종사하는 근로자의 경우에 한하여 허용될 수 있고, 당사자들이 교섭을 통해 합의에 도달하지 못하는 경우에 강제 중재를 활용하는 것은 엄격한 의미에서의 필수 업무(즉, 업무의 정지가 국민 전체 또는 일부의 생명, 개인적 안전, 또는 건강을 위태롭게 하는 업무)에 한해서 허용될 수 있다. “쟁의행위에 앞서 요구되는 조정절차를 경유하도록 하는 것 자체가 단체행동권에 대한 본질적인 제한이라고 볼 수는 없지만 그러한 절차를 경유하는 것이 실질적으로 쟁의행위를 불가능하게 하는 경우에는 반대로 단체행동권에 대한 본질적인 제한이 된다. ILO의 결사의자유위원회도 같은 입장이다(Freedom of association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. Fourth (,reversed) edition. Geneva, 1996, paras.498-500). 따라서 노동위원회가 계속해서 교섭을 권고해 왔고 조정결정이 내려지지 않았다는 이유로 쟁의행위가 금지된다고 해석한다면 이는 단체행동권에 대한 본질적인 제한이 될 것이다.”