사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

또한 지방 행정조직으로부터의 독립성도 중요한 지표다. 진정한 의미에서 주민자치는 어디까지나 주민들의 참여적 행동과 주민의 의사에 기초한 자치다. 그런데 만일 주민자치를 수행하는 핵심조직인 주민자치위원회 등이 지방의 행정조직에 의존적이어서 일반 주민의 참여가 갖는 영향력보다 행정조직의 영향력이 더 크다면, 그리고 일반 주민의 의사보다 행정권력의 의지가 투사되기 더 쉽다면 그것을 주민자치라고 부르기 어렵다. 그것은 주민자치라기보다는 관의 주도에 동원되는 것에 불과하고, 주민자치로 위장한 것에 불과하기 때문이다. 독립성은 크게 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째는 주민자치위원이 구성되는 과정에서 얼마나 지방 행정권력으로부터 독립적으로 구성될 수 있느냐다. 행정권력이 주민자치위원회의 구성과정에서 영향력이 커서 어떤 주민이 주민자치위원으로 위촉 또는 재위촉 되게 할 수 있다면, 그 경우 주민자치위원의 지위는 행정권력에 의존적인 것이다. 둘째는 예산을 통해 독립성을 살펴볼 수 있다. 셋째, 이러한 열의와 열망은 현재의 주민자치 상황에 대한 실망에서 일정 부분 비롯되는 것으로 보인다. 왜냐하면 광역자치단체 및 기초자치단체와의 소통 정도를 살펴본 결과에 따르면, 매우 많은 시민들이 지방자치단체와 지역주민 간의 소통이 원활하지 않다고 부정적인 평가를 내리고 있었기 때문이다. 또한 지방자치단체와 지방의회에 대한 불신도 상당하였다. 지방자치단체와 지역주민간의 원활하지 않은 소통 및 불신의 문제는 주민들을 지역의 문제로부터 소외시키는 결과를 낳을 수 있다. 본 연구의 결과에 따르면 우리나라 시민들은 지역사회의 문제와 이슈에 대해 그다지 잘 인지하고 있지 않은 것으로 나타났으며 대표적인 자치기구인 주민자치위원회 활동에 대해서도 지극히 낮은 인지도를 보였다. 이러한 결과는 지방정부 정책결정과정에의 적극적 참여 의지와 대비되는 것으로, 참여 확대에 대한 지지는 강하지만 자신들이 참여하게 될 이슈와 문제들에 대한 인지 정도는 이에 미치는 못하는 불균형성을 보여준다. 그렇다면 정치적 차원의 사회혁신은 어떻게 이루어질 수 있을까? 엄영호 외(2018)는 지역사회 문제의 해결방안을 모색하고 이를 지원하는 과정에서 지방정부가 중요한 역할을 할 수 있기 때문에, 중앙정부 주도의 사회혁신 정책이 지방자치 차원에서 보완되어야 한다고 보았다. 따라서 사회적, 정치적 개혁을 반영하는 헌법 개정 과정에서 논의되고 있는 지방분권 및 지방자치 강화는 사회혁신을 위한 첫 걸음이 될 수 있다. 즉, 주민자치 활성화는 중앙집권적 정책적, 민주주의적 한계를 보완하고 지역 사회의 문제를 주민 스스로 해결하도록 함으로써(김성호, 2015) 우리 사회의 혁신을 이끌어 나갈 수 있는 것이다. 이와 같은 주민자치 및 지방분권에 대한 기존 연구들은 크게 지방분권 강화의 필요성, 한국의 지방분권 실태, 지방분권의 방향성이라는 세 가지 측면으로 나누어 살펴볼 수 있다(김순은, 2003; 김성호, 2015; 최영출, 2013; 장용근, 2016). 김순은(2003)은 대내외적 환경변화에 따라 지방분권을 통한 지역 주민들의 삶의 질 개선, 지방정부의 정책적 능력의 향상이 필요하다고 주장했다. 주민자치는 ‘보충성의 원칙’을 기반을 두고 있다(김찬동, 2014b). 보충성 원칙이란 공동체 내에서 개인이나 하급기관이 자신의 능력으로 문제를 해결하거나 과제를 집행할 수 없을 때 상급 조직이 그 업무를 수행한다는 것이다(홍성방, 2007; 조성규, 2004). 이에 따라서 지역의 문제는 우선적으로 주민이나 주민을 대표하는 기관이 스스로 해결하도록 해야 하며 시나 도, 혹은 중앙 정부처럼 상위단체는 주민들이 고유의 문제를 해결하지 못할 경우에는 개입할 수 있어야 한다(손상식, 2017). 기본적으로 사회혁신이라는 것도 보충성의 원칙에 기반을 두어야 한다. 교육, 육아, 환경, 복지, 교통 등의 문제에 대해서 주민 스스로 해결책을 제안하면 이를 지방정부나 중앙정부의 정책에 반영하거나 주민 스스로 해결할 수 있도록 권한을 양도해야 할 것이며 이러한 해결 방안이 원활히 작동하지 못할 때 중앙정부의 공무원이나 전문가들이나 대안을 제시하고 정책을 실행해야 할 것이다. 둘째는 대표성이다. 주민자치위원회가 주민들의 자치조직이라고 한다면, 그 구성에 있어서 주민을 대표(represent)할 수 있어야 한다. 주민자치위원이 주민들에게 책임지는 대표일 때 주민자치위원이 독립성을 갖고 순수하게 주민들의 입장에서 자치활동을 전개할 수 있기 때문이다. 정치학적으로 볼 때 대표는 여러 가지 속성을 가지고 있다. ‘대표’ 또는 ‘대의’로 번역되는 영어단어 representation의 현대정치적 의미는 권위성(authorization), 책임성(accountability), 서술성(the descriptive), 실질성(the substantive), 상징성(the symbolic), 반응성(responsiveness)이다(Pitkin, 1967; Weale, 2007; 이관후, 2016: 3에서 재인용). 그렇다면 주민자치기능은 어떠한 기준으로 평가될 수 있는가? 첫째는 주민의 참여도다. 주민자치에서 가장 중요한 것은 주민들이 참여하는 것임은 당연하다. 다양한 주민들이 참여할 수 있어야 하며, 주민자치위원회의 운영이나 관련 제도의 문제점으로 인해 특정한 조건을 갖춘 사람들이 체계적으로 참여에서 배제되어서는 안 된다. 주민들의 활발하고 넓은 참여가 담보되어있을 때 주민자치의 기본적 요건이 마련된 것이라고 볼 수 있을 것이다. 참여도의 측면에서 가장 중요하게 살펴보아야 할 부분은 과연 얼마나 다양한 계층의 주민들이 주민자치위원회에 참여하고 있느냐다. 주민자치위원회 운영에 대한 여러 평가를 보면, 주민자치위원들은 자영업자나 은퇴자의 비중이 매우 높아 직업적 편향성이 강하고, 청년층의 참여는 매우 저조하여 연령 분포도 편향적이라고 볼 수 있다. 이는 주민자치위원회에 참여하여 활동하기 위해서는 시간을 할애해야 하는데 직장과 학교생활에 대부분의 시간을 할애하는 청년들의 경우 참여하기 힘들기 때문이다. 이처럼 공공의 목표를 바탕으로 사회적 난제를 해결하는 사회혁신은 정치적 측면에서도 동시에 다뤄져야 하기 때문에 정치적 측면의 사회혁신에 주목하는 것은 매우 필요하다. 더 나아가 지역사회의 문제를 해결하고 지원하는 역할을 수행하는 과정에서 지방정부의 역할이 중요하고(엄영호 외 2018), 정치･사회 혁신을 대표하는 헌법 개정 논의에서 지방분권 이슈가 대두되고 있기 때문에 사회혁신을 지방자치 및 주민참여의 관점에서 살펴보는 것이 매우 적실성이 있다. 또한 유럽 국가들의 사회혁신 정책과 문재인 정부의 사회혁신 정책이 주민참여를 기반에 두고 있는 만큼 사회혁신 정책이 성공하기 위해서는 무엇보다 주민참여가 활성화 되어야 한다. 따라서 한국의 주민자치 실태와 주민참여 활성화 방안에 대해 살펴보고자 하는 본 연구는 우리 사회의 혁신을 위해 밑거름이 되는 학문적 공헌을 할 수 있다고 본다.