부패행위 사후통제를 위한 부패수익 환수제도 개선방안

정부는 그 동안 부패를 방지하고, 청렴문화를 확산시키기 위해 노력해 왔다. 김영삼 정부 이전에는 주로 정권의 정통성을 확보하기 위해 부패방지정책을 시행한 측면이 큰데 그마저도 집권세력 스스로의 부패로 인해 성과 달성에 한계가 있었다(윤태범, 2000). 또한 김영삼 정부에서도 정적의 청산 등 정치적 목적으로 검찰권을 남용했다는 비판에서 자유롭지 못하며, 사정에 초점을 둔 부패방지정책이었다는 한계가 있다. 한국의 부패방지정책은 김대중 정부에서 부패방지법(2001년)이 제정되면서 본격화되었다(윤태범, 2010, 윤기찬 외, 2012). 이듬해인 2002년에 부패방지위원회가 설립되고, 공무원행동강령 등 공직부패방지를 위한 제도적 기반이 마련되었다. 그밖에도 국회인사청문회의 도입(2000년), 자금세탁행위와 범죄수익은닉 규제(2001년) 등 다양한 부패방지정책이 시행되었다. 김대중 정부는 과거 정부와 달리 부패방지와 공직자 윤리제고를 위한 다양한 법･제도를 수립하여 반부패정책의 기반을 마련한 시기로 평가받고 있다. 한국은 지난 반세기 동안 괄목상대할 만한 경제적 성장을 이루었고 정치적으로도 비교적 짧은 시간에 민주주의를 구현하였다. 그러나 사회에 만연한 부패현상은 한국 사회가 해결해야 할 핵심과제로 인식되고 있다. 한국의 부패문제는 국제사회에서도 혹평 받고 있는데 국제투명성기구(TI)가 발표한 한국의 부패인식지수(CPI)는 2013년 기준 5.5점(10점 만점)으로 조사대상 177개국 중 46위에 불과하였다. 1999년 3.8점(99개국 중 50위)이었던 것에 비해 절대치에서는 호전되었으나, 순위는 크게 다르지 않다. 특히 지난 3년 연속 부패인식지수가 하락하고 있는 점과 OECD 34개 회원국들 중에서는 27위로 최하위권이라는 점에서 한국의 부패문제의 심각성을 가늠할 수 있다. 특히 공직부패는 행정서비스의 질을 하락시킬 뿐 아니라 정부와 공무원에 의한 자원배분의 왜곡, 나아가 정부에 대한 불신을 가중시켜 정책과정의 비효율을 야기할 수 있다. 또한 노무현 정부는 부패방지 및 공직윤리제고와 관련한 가장 많은 정책을 수립･시행한 것으로 평가받고 있다(윤태범, 2010). 특히 국가청렴도 제고를 위해 부패방지위원회를 국가청렴위원회로 개편(2007년)하여 독립기관을 통해 부패방지 관련 중장기계획을 수립하기 시작하였다. 또한 부패방지를 위한 통합정보관리시스템을 구축하여 종합적인 부패관리 및 분석이 가능하게 되었고, 반부패관계기관협의회가 설치(2004년)되어 반부패 관련 기관의 협의･조정 기능을 강화하였다. 이명박 정부에서는 국가고충처리위원회와 행정심판위원회 등을 통합하여 국민권익위원회가 출범하였는데, 일부로부터 부패통제전략의 후퇴라고 지적되기도 하였다(강성남, 2012). 그 밖에 뇌물범죄사범에 대한 가중처벌을 도입하고, 2008년 3월에는 부패범죄로 취득한 재산 등의 몰수를 위한 부패재산몰수법을 제정하였다. 부패는 단순히 개인적 차원의 문제일수도 있지만, 사회가 갖는 구조적인 문제에서 기인하기도 한다(이정덕･장정현, 2012). 일부 선진국들은 이러한 구조적 문제를 인식하고 다양한 제도를 통해 부패의 사전･사후통제에 힘쓰고 있다. 또한 부패는 발생원인이 매우 복잡한 만큼 이를 방지하기 위한 전략과 수단 역시 다양화될 필요가 있다. 행태적으로는 개인의 윤리의식을 고양할 수 있고, 제도적으로는 절차와 시스템을 투명하게 재편할 수 있다. 또한 사후적으로는 내부고발이나 수사기능을 강화하여 적발률을 제고할 수 있다. 이에 우리나라도 시대와 정권을 막론하고 부패방지대책들을 수립･시행해왔다. 특히 2001년에 부패방지법이 제정되고 이듬해 부패방지 위원회가 출범하여 부패방지기능이 체계화되어 현재의 국민권익위원회에 이르고 있다. 이 과정에서 부패방지정책은 그동안의 사후통제정책에서 부패유발요인의 사전 제거에 초점을 두는 사전적･예방적 정책으로 전환되어 왔다(김인종･김영우, 2010; 박중훈･최유성, 2009; 윤기찬･주용범･우수경, 2012). 그 동안의 부패방지정책은 나름대로의 성과도 있었지만 문제점도 적지 않다. 우선 다양한 부패구조들을 고려한 효과적인 부패통제전략이 미흡하였다. 시간이 경과될수록 부패행위가 진화하고 있으나 이에 대한 통제전략은 그에 걸맞게 진화하지 못한 실정이다. 특히 사후통제전략이 적발률 제고에 초점을 맞추었으나 부패행위의 은밀성으로 인해 적발률 제고에 일정한 한계가 있고, 또한 적발 이후에도 유죄 선고 비중 및 처벌강도가 낮고 부패수익의 박탈이 미흡하여 사후통제의 실효성이 높지 못했다. 이 밖의 문제점들로 가시적 성과 지향과 사정(査正)에 치중한 대인처벌위주의 통제에 중점을 두었다는 점, 개인의 도덕성과 윤리의식에 호소하는 구호성 전략이 많았다는 점 등을 들 수 있다(감사원, 1998; 강성남, 2012; 김상식, 2005; 김인종, 2010; 박중훈･최유성, 2009; 윤기찬 외, 2012; 조일형 외, 2014). 이로 인해 부패통제 전담기구가 설립된 지 10년이 지났음에도 반부패 선진국들과 비교하여 국내의 부패수준이 여전히 심각한 수준을 보이고 있다. 부패문제의 심각성은 자료를 통해서 확인된다. 공직부패범죄의 경우 대검찰청의 각 년도 범죄분석 자료를 보면 발생건수가 2002년 891건에서 2012년에는 2,358건으로 2.3배 이상 증가하였다. 동 기간 발생한 총 공직부패범죄를 범죄유형별로 보면 직무유기가 5,870건, 직권남용이 3,543건, 수뢰가 2,899건, 횡령이 1,674건, 배임이 917건, 증뢰가 223건으로 나타났다. 한편 2008~2013년에 국민권익위원회에서 각 기관에 이첩된 공직부패를 포함한 528건의 부패신고사건을 유형별로 보면 ‘사기(편취)’가 254건으로 총 48.1%로 가장 많고, 다음으로 ‘공금횡령･유용’이 73건(13.8%), ‘증･수뢰’가 37건(12.6%)으로 나타났다. 그러나 적발된 부패행위 중 범죄행위로 선고되는 비중이 낮고, 또한 부패행위로 인해 직･간접적으로 취득한 수익에 대한 몰수 혹은 추징결정규모가 작다. 실제 환수율도 동 기간 중 연평균 13.95%에 불과한 실정이다(국민권익위원회, 2009~2014). 부패행위는 그 자체로서 정부의 예산손실과 낭비를 야기하기도 하고 국가 신뢰도나 경쟁력에 영향을 미쳐 간접적으로 피해를 입히기도 한다. 이에 최근에는 국내･외에서 부패수익을 환수하려는 강한 움직임이 있지만 현행 부패방지법에는 부패수익의 유형이나 범위, 환수제도가 대한 규정이 미비한 실정이다. 이로 인해 부패로 인한 국가재산 손실이 계속 증가함에도 환수결정액과 환수율이 낮다. 관련 실태를 보면 2002년부터 2013년까지 국민권익위원회에 신고된 부패사건 중 조사기관에 이첩한 총 1,035건 중 부패행위가 적발된 사건은 647건이며, 260건은 무혐의 처분되었으며, 부패행위 적발에 따른 추징･환수 대상액 누적규모는 약 4,700억원에 불과하다. 더욱이 추징･환수 대상액은 4,700여억 원이지만 실제 환수규모는 이에 크게 미치지 못하고 있다. 당해 기간 동안의 전체 환수금액은 확인이 불가하지만 2008년부터 2013년까지 신고포상금 지급을 위해 추계된 통계에 따르면 동 기간 추징･환수 대상 총액은 3,641억원이며 이 중 환수금액은 508억원으로 환수비율은 연평균 13.9%에 불과하다(국민권익위원회, 2014).