2018 한국정치학회 신진학자 학술회의=KPSA Fresh PhD Conference

후보 시절에서 취임 직후에 이르기까지 트럼프 대통령의 여러 언급들-NAFTA 및 한미 FTA 폐기, 멕시코 국경 장벽 설치, 이민자들에 대한 적대적 발언 등-이 잭슨주의적 성향을 드러내고 있는 것은 사실이다. 그렇지만, ‘중국과의 대립과 갈등/ 북한과의 대화’ 혹은 ‘이란과의 핵합의 파기/ 북한과의 대화’라는 현재의 모순적으로 보이는 상황은 잭슨주의적 대외정책만으로 충분한 설명이 어렵다. 아울러 ‘고립과 개입의 선택적 집중’이라는 측측면에서 보자면 어떤 경우에 고립을, 어떤 경우에 개입을 하는 지에 대한 이유가 밝혀져야 할 것이다. 잭슨주의적 설명이 주로 국내적 지지기반에 입각한 설명이다. 잭슨주의적 관점에서는 미국이 중국 및 이란에 대해 가지고 있는 국제정치적 위상에 대한 의미와 북한에 대해 가지고 있는 의미의 차이를 충분히 설명할 수 없다. 또한 ‘고립과 개입의 선택적 집중’에 있어 그 이유는 결국 국제정치의 구조적 맥락에 대한 분석을 요구한다. 따라서 트럼프 행정부의 대외정책에 대해서도 국제정치 체계의 구조에 입각한 분석의 필요성이 제기된다. 다수주의 정치(Majortiarian Politics)에 해당되는 정책은 정책편익이 전체 국민에게 분산되고, 정책비용도 분산되는 정책을 말한다. 편익과 비용이 분산되기 때문에 특정 이익집단이 영향력을 행사하는 경우는 거의 없다. 보통 다수주의 정책은 대통령이나 행정부가 정책결정에 주도적인 역할을 수행한다. 개인이 입법에 대한 관심이 적고, 그렇기 때문에 입법과정에 참여하고자 하는 의지도 약하다 할 수 있다. 기업가 정치(Entrepreneurial Polics)에 속하는 정책은 특정 집단에게 비용이 집중되는 반면, 그 혜택은 전체 국민에게 분산되는 것을 말한다. 비용부담을 지게 되는 집단은 이 정책을 강하게 반대하게 되고, 편익은 넓게 공유되어 찬성 세력이 조직화되지 못해 입법에 성공하기 어렵다. 입법과정에 참여하고자 하는 의지는 비용이 집중되어 강하게 정책에 반대하고자 하는 이익집단일 가능성이 높다고 할 수 있다. 이익집단 정치(Interest Group Politics)는 정책비용과 정책편익이 모두 특정 집단에게 집중되는 정책을 포함한다. 조직된 이익집단 간 분쟁을 야기하는 법안이 이 정책유형에 속한다. 이 정책으로인해 상반된 입장이 극명하게 갈리기 때문에 입법과정에 참여하고자 하는 유인이 매우 강하다. 반면에 일반 국민들의 경우에는 그 관심이 저조하며, 이익집단의 세력에 따라 그 결과의 향방이 달라질 가능성이 크다. 고객정치(Client Politics)는 정책편익은 특정집단에게 집중되는 반면, 그 비용은 국민에게 분산되는 경우이다. 정책으로 인해 수혜를 받는 집단이 특정되기 때문에 이익을 누리고자 하는 집단은 조직 동원의 유인이 강하게 나타난다. 반면에 비용을 부담하는 집단은 국민 전체로 분산되기 때문에 사실상 그 정책에 관심도가 낮고 반대를 위해 세력화 할 가능성이 낮기 때문에 입법에 성공할 확률이 높다. 또한 정책편익을 제공받는 집단이 입법과정에 참여하고자 할 가능성이 클 것으로 예상된다. 여기서의 정책비용은 정책을 채택함으로써 특정 사람이나 집단이 감당해야 하는 금전적・비금전적인 부담(burden)을 의미하고, 정책편익이란 정책채택으로 인해 특정 사람이나 집단이 수혜를 받는 금전적・비금전적 만족(satisfaction)이다(전진영 2009). Wilson(2001)은 여기에서 두 가지 점에 유의해야 한다고 지적한다. 우선 정책비용 및 정책편익은 실제로 발생하는 비용 및 편익이 아니라 사람들이 인식하는 비용과 편익이라는 점에서 주의가 필요하다는 것이다. 실제로는 비용이 분산되지만 사람들이 특정 집단에게 부과된다고 인식한다면 그에 따른 정치적 갈등 양상이 다르게 나타나기 때문이다. 또 다른 하나는 정책편익이 특정 사람 또는 집단에 집중되는 경우, 사람들은 누가 그 이익을 보는지만 고려하는 것이 아니라, 그 집단이 이익을 보는 것이 ‘정당’한가도 고려한다는 점이다. 참여와 경쟁을 보장하는 절차적 민주주의를 달성했다고 해도 유권들 중에서 정치적 선호가 뚜렷하지 않은 무당층은 여전히 낮지 않은 비율로 존재하고 있으며 투표율도 높지 않은 것이 현재 민주주의의 현실이다. 또한 본인의 정치적 경제적 이해관계와 상관없는 비합리적 투표행태와 특정 정당에 대한 충성심과 당파성에 의존한 정치적 선호도 존재하고 있다(Achen and Bartels 2016). 특히 자본주의의 피할 수 없는 경제적 불평등과 소수에 의한 경제 권력의 독점 등은 민주주의에서 물질적 자원의 힘이 정치적 영향으로 발휘되며 사회경제적 약자들을 민주주의 과정에서 배제시키기도 한다. 따라서 사회경제적 불평등의 해소를 해소하지 않고 절차적 민주주의의 보장만으로 민주주의의 반응성과 질적 향상을 기대하기는 매우 어렵다(Rueschemeyer 2004). 로버트 달은 민주주의의 제도적 형태를 ‘폴리아키(Polyarchy)’라고 정의하고 사회를 구성하고 있는 다양한 계층과 조직체들의 정치적 참여를 보장하고 이들의 정치적 이익을 위한 자유로운 경쟁을 보장하는 것이 민주주의를 운영하는 중심적인 힘이며 이를 통해 민주주의의 반응성을 높일 수 있을 것이라고 보았다. 폴리아키에서 경쟁은 소수 엘리트가 아닌 일반 보통시민들의 참여가 자유롭게 보장된 경쟁이며 모든 시민들이 자유롭게 경쟁에 참여할 수 있도록 언론, 출판, 집회, 결사의 자유와 같은 기본적인 시민들의 정치적 권리를 보장하고 있다. 폴리아키로서 민주주의 작동을 위한 두 가지 중요한 원리인 참여와 경쟁은 로버트 달이 주장했듯이 민주주의의 반응성을 높일 수 있을 것이다(Dhal 1971). 경험적 분석 결과에 기초해 논문은, 핀란드 의회가 최근 의회 활동에 관한 공중의 관여를 증진하기 위해 다양한 개혁 조치를 취해왔지만 개방성과 포용성을 증진하기 위한 지속적 혁신이 필요하다고 주장한다. 특히, 핀란드 의회는 입법 심의 과정에서 가장 폐쇄적 형태의 위원회 시스템을 유지해왔다. 핀란드 의회는 입법 과정의 광범위한 전문가 협의, 그리고 비공개 회의실 내에서 의원들과 원내 정당 그룹들 간의 자유, 비밀 협상을 통해 합의 지향적 의사결정을 추구해왔다. 동시에, 위원회 심의 과정의 제한된 공개성, 그리고 시민들과의 공동 협의(co-consultation) 채널 및 아웃리치(outreach) 프로그램의 결핍으로 인해 일반 시민은 입법 과정에 참여하거나 영향을 미치기 어려웠다. 이런 측면에서 2012년부터 시행된 시민발의제는 일반 공중이 입법적 의제 설정 과정에 직접참여할 수 있도록 허용하는 매우 중요한 민주적 혁신으로 평가된다.