연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

셋째, 양빈에 대한 인식의 문제이다. 양빈은 가장 대표적인 침식대응 연성공법으로 알려져 있으며, 가장 자연에 가까운 형태의 공법으로 이차적인 악영향이 거의 없다고 평가된다. 비록 양빈이 관광과의 연계가 점차 일반적인 것이 되고 있고, 해안보호의 필요성은 물론 관광을 위한 궁극적인 대책으로도 간주되고 있지만, 침식으로부터 해안을 보호하는 공법의 하나임은 분명하다. 이는 1999년에 개정된 일본의 ｢해안법｣에서도 모래해안을 해안보전시설로 정의하고 있음을 비춰볼 때 국외에서도 일반적인 인식인 것이다. 하지만, 최근에 침식방지사업을 비롯한 국가재정의 기획을 담당하는 기획재정부에서는 양빈을 해안보호의 공법이라기보다는 관광자원개발 행위의 일부라고 주장하면서 침식대응 사업으로서의 양빈을 인정하려하지 않고 있다. 이러한 경향은 침식대응 공법으로서의 양빈사업은 국비 보조율이 70%에서 50%로 감소한다는 것을 의미하며, 향후 침식대응 공법을 결정할 때 양빈을 기피하거나 사업의 추진 가능성이 저하되는 문제가 발생할 것으로 예상된다. 이는 곧 양빈을 중심으로 한 연성공법의 적용 추세를 위축시키고 인공구조물과 같은 강성공법을 선택하게 함으로써 이차 침식피해 또는 환경문제를 야기할 수도 있다. 우리나라는 앞서 본 모래자원 사용관계에 따라 연안침식 대응사업을 추진함에 있어서 ⓐ 지역 주민과 ⓑ 광업권자에게 재산권을 침해할 수 있는 문제가 나타난다. ⓐ 연안침식현상으로 인하여 퇴적된 모래가 인접지역으로 이동한 경우 행정청은 연안침식 대응사업의 일환으로 새롭게 퇴적된 해안의 모래를 침식된 해안으로 되돌려 주는 조치를 취할 수 있다. 이러한 행정청의 조치는 새롭게 모래가 퇴적된 해안 지역 주민의 재산권(영업권) 침해할 소지가 있다. 한편, ⓑ 행정청이 연안침식이 발생한 지역에서 가까운 하천의 모래를 연안침식 대응사업에 필요한 양빈으로 이용할 경우 인근 광구에서 채취할 수 있는 모래의 양은 상대적으로 줄어들 수 있다. 이러한 경우 감소된 모래만큼 광업권자의 재산권(소유권)이 침해될 가능성이 있다. 이하에서는 위에서 살펴본 지역주민의 영업권과 광업권자의 소유권이 과연 헌법에서 보장되고 있는 재산권의 범위에 포함되는지, 재산권에 포함된다면 연안침식 대응을 위한 행정청의 조치가 재산권을 침해하는지를 분석해보도록 하겠다. 앞서 본 가에서의 결론과 달리, 만약 지역 주민의 영업권과 광업권자의 소유권이 모래자원에 대한 재산권의 범위에 포함된다고 할 경우에는 연안침식 대응 사업을 위하여 모래자원을 관리하는 행정청의 조치가 재산권을 과도하게 제한하여 침해하는지가 문제된다. 헌법재판소는 토지소유권과 광업권에 관한 사안에서 “재산권에 대한 제한의 허용정도는 그 객체가 지닌 사회적 연관성과 기능에 따라 달라지는 것으로서, 그 이용이나 처분이 소유자 개인의 생활영역에 머무르지 않고 일반국민 다수의 일상생활에 큰 영향을 미치는 경우에는 입법자가 공동체의 이익을 위하여 개인의 재산권을 규제하는 권한을 폭넓게 가질 수 있다.”고 판시한 바 있다. 즉, 토지･광물과 같은 자원의 경우 국민경제적으로 중요하고, 국토의 균형있는 개발과 이용을 위하여 규제가 필요하기 때문에 입법자는 그 내용과 한계를 정함에 있어 공익과의 조화를 고려하여 폭넓은 입법재량을 가진다고 할 수 있다. 특히 “광업권은 미채굴 광물 자체에 대한 소유권을 의미하는 것은 아니고, 그 설정 시 광물에 대하여 어떠한 대가를 지불하고 취득하는 것이 아니어서 미채굴광물에 대하여 갖는 권리가 일반 재산권만큼 보호가치가 확고하지 않다”. 따라서 연안침식 대응사업을 위하여 모래자원을 관리하는 행정청의 조치가 법률에 근거하여 이루어진다면 국회에 넓은 입법형성권을 부여하는 위 헌법재판소 판례의 태도에 비추어볼 때 위헌적･위법적 조치라고 볼 수 없다. 다만 행정청의 조치가 재량권의 범위를 넘어 일탈･남용된 경우에는 위법한 처분이 될 가능성은 있다. 최근 대법원 판례에서도 행정청이 광업권 설정된 공유수면에 대하여 공유수면 점용･사용에 관한 불허가 처분을 한 사안에서 해양환경영향보고서가 적법하게 작성되지 않았고, 규사 채취로 인한 영향이 객관적 입증되지 않았다고 판단함으로써 처분기관의 재량권 남용 및 일탈이 인정된 다고 판시한 바 있다. 둘째, 연안정비사업의 안정적 재원 확보가 어렵다는 것이다. 연안정비사업이 계획대비 추진율이 45% 수준에 머무르는 것은 사업에 필요한 예산 투입이 원활하지 못하기 때문이다. 연안관리법에서는 이러한 예산문제를 적극적으로 지원할 수 있는 규정이 없다. 국토의 보전과 국민이 안전확보라는 공익적 사업에 대해 열악한 재정을 지닌 지자체의 책임을 크게 지우고 있는 것이다. 사업예산의 구조도 문제이다. 연안침식 대응의 가장 대표적인 사업인 연안보전 연안정비사업의 재원은 국비와 지방비로 나뉜다. 국가시행사업의 경우는 전액 국비로 충당되지만, 지자체 시행사업의 경우는 국비 70%와 지방비 30%로 분담된다. 이러한 사업재원의 구조는 지자체의 재정여건에 따라 사업의 추진환경이 달라질 수 있으며, 우리나라 전국 지자체의 평균 재정자립도가 50%를 겨우 넘기고 있는 현실에서는 사업추진이 쉽지 않음을 알 수 있다. 셋째, 시설물의 설치에 중점을 두고 사후관리는 허술하다는 것이다. 연안정비사업의 예산에는 사업의 설계, 시공, 감리 및 사후환경영향조사가 포함되어 있다. 사후환경영향조사는 사업시행을 위한 해역이용협의의 조건이행을 위한사업이므로 시설물 설치단계의 사업이라 할 수 있다. 따라서 현재의 연안정비사업의 사업비는 시설물의 설치까지 소요되는 비용만으로 구성되어 있다. 이는 ｢연안관리법｣제29조에서 정하고 있는 시설물의 사후관리에 필요한 비용이 포함되지 않는다는 뜻이며, 지구별 연안정비사업의 사후관리 비용이 별도로 지원되지 않는 현재의 상황으로는 사후관리를 제대로 수행할 수가 없다. 따라서 침식대응을 위한 사업 시행 후 사업의 효과를 평가하고 그 결과를 피드백할 수 있는 여건이 만들어지지 못하고 있는 실정이다. 셋째, 침식대응자원을 통합적으로 운용해야 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 연안침식에 대응할 수 있는 정부의 기능은 해양수산부만 갖고 있는 것이 아니라 여러 기관에서도 수행하고 있다. 이러한 정책수단과 함께 여러 조직, 예산, 기술등의 침식대응에 필요한 각 요소들을 상호 연계하고 통합하여 사업의 집중도와 효과를 높일 수 있도록 해야 한다. 넷째, 침식에 대응하는 기반을 강화해야 한다. 연안침식은 해안의 안전을 위협하지만 인명피해나 심각한 재산피해가 발생하는 대형사건이 아니어서 일시적인 관심에 그치는 경우가 많고, 지속적이고 적극적인 대응을 지원하는 기반이 약하다. 지금까지 연안침식에 대한 연구과 기술개발이 이어져 왔지만 실용화의 실적은 양호하다 할 수 없다. 따라서 침식문제의 대응을 위해 새로운 정책의 개발이나 적극적인 사업의 시행을 위해서는 정부는 물론 국민의 지속적인 관심과 지원을 바탕으로 제도, 조직, 기술 등의 관리기반을 강화해 나가야 한다.