구조조정에 관한 국내외 사례연구

프랑스는 국가 주도의 산업 정책 전통이 강하다. 시기별로 그 정도의 차이는 있지만, 다른 EU국가들과 비교할 때 이 전통은 여전히 강하게 유지되고 있다. 대표적인 정책이 1960년대의 ‘내셔널 챔피언 정책’이다. 드골 정부는 1960년대 산업의 근대화와 세계화가 빠르게 이루어지던 시기에 더욱 강력한 정부 주도 정책 하에 국내 산업을 육성 보호하기 위해 전 산업 분야에서 소수의 내셔널 챔피언 기업들을 만들어내고자 했다. 정부는 세금 혜택과 R&D정책 등 다양한 기업 지원책을 통해 기업 합병을 촉진해 기업들의 몸집을 불렸다. 또한 자국 산업을 보호하기 위해 해외 다 국적 기업 및 투자자들의 투자를 제한했다. 정부는 내셔널 챔피언 기업 경영진들과 긴밀한 관계를 유지하며 적극적으로 기업 운영에 관여했다. 이 정책은 몇몇 성공적인 사례를 만들어내긴 했지만, 전체적으로 프랑스 기업들이 70년대 세계 경제 위기에 적응할 수 있는 능력을 침해하는 부작용을 가져왔다. 이는 기업 규모에만 지나치게 신경을 쓴 정부 정책으로 인해 투자, 제조, 마케팅, 실업 등 다른 요인들은 상대적으로 소홀해졌기 때문이다. 1980년대 초반 프랑스는 또 한번 큰 산업정책의 변화를 거쳤다. 80년대 다시 미테랑의 좌파 정권이 집권 했는데, 미테랑 정부는 계속되는 경제 침체와 프랑스 산업의 국제경쟁력 약화의 주요 원인을 수익성 낮은 대기업 중심의 산업구조로 보았다. 이 같은 진단 아래 산업 전반에서 경쟁력 강화를 위한 대규모 산업 구조조정이 이루어졌다. 정부는 구체적인 산업 구조조정 방법으로 산업 전분야에 걸쳐서 국유화를 추진했다. 그리고 이 국유화된 기업들에 대규모의 보조금을 지급하고 적극적인 투자를 감행했다. 당시 국유화 정책 시행 후 공기업들은 프랑스 산업 부가가치 생산의 ¼ 정도를 차지하게 된다. 그러나 이 국유화 정책은 86년 자크 시락의 우파 정부가 집권하면서 민영화 정책으로 선회하게 된다. 시락 정권의 민영화와 정부 개입을 축소하는 자유주의 정책은 이후 다른 정권이 들어서도 계속해서 유지되게 된다. 산업 전반의 규제완화와 기업 민영화로 인해 정부의 통제가 예전만큼 쉽지 않은 조건이 만들어졌고, 1987년 유럽 단일 의정서 채택과 이후 1993년 출범한 유럽연합의 체제가 프랑스 정부의 역할을 제약하게 되었기 때문이다. 1993년 11월 유럽연합(European Union)이 출범하면서 EU 회원국들의 국내 입법과 정책은 전분야에 걸쳐 EU의 정책 결정에 따르게 되었다. 유럽 각국의 산업 구조조정 정책 또한 유럽 단일 시장을 목표로 하는 EU 산업 정책의 테두리 안에서 시행될 수 있다. 따라서 유럽 주요국의 산업 구조조정 정책을 이해하기 위해서는 먼저 EU의 산업 구조조정 정책에 대한 이해가 선행되어야 한다. EU는 EC조약 제 87조(위기에 처한 기업 구제 및 구조조정을 위한 정부 지원에 관한 지침: Guidelines on State aid for rescuing and restructuring firms in difficulty)에 따라 회원국들의 자국 산업에 대한 재정적 지원을 금지해왔다. 그러나 위기상황에 처한 기업을 회생하거나 구조조정하기 위한 정부의 보조금 지원은 특정한 조건을 충족시키는 경우 허용하기도 했는데, 다만 이 경우에도 기업에 대한 정부 지원의 부정적 효과를 최소화하고, EU 전체 경제 발전에 기여하도록 하기 위해 다음과 같이 ‘정부 지원 지침’을 마련한 것이다. 그런데 2000년대 들어서서 프랑스 정부는 다시 적극적인 개입주의 정책에 대해 고려하기 시작했다. 경제 성장률 둔화, 높은 실업률, 정부 재정 적자, 대외 적자 등 심각한 경제적 위기 상황이 지속되고 있고, 또한 이러한 자국 경제 상황에 대해 EU 체제와 정책이 적절한 해결책을 제공해주지 못하고 오히려 장애로 작용하고 있다는 인식이 커지고 있기 때문이다. 이에 프랑스 정부는 점차 많은 경제산업 이슈들에 적극적으로 관여하고 산업에 대한 정부의 지원책을 늘리는 움직임을 보이고 있다. 다만 정부의 산업 정책이 과거처럼 특정 산업분야를 집중 육성(수직적 정책)하거나, 기업 활동에 유리한 환경을 조성(수평적 정책)하는데 초점을 두지 않고, 이전의 정책들과 다른 사전 예방적인 접근법(proactive approach)에 중점을 두고 있다. ECSC의 철강산업 지원규정이 2002년 효력을 상실함에 따라 EU집행위원회는 2002년 철강산업에 있어 회생 및 구조조정을 위한 정부 지원을 금지한다는 내용을 담은 「철강산업의 구제 및 구조조정 그리고 폐쇄에 대한 지침(Communication from the Commission on Rescue and Restructuring aid and closure for the steel sector)」을 발표했다. 골자는 오직 폐쇄 지원 (closure aid)에 대해서만 정부지원을 예외적으로 허용한다는 것이다. 이 폐쇄 지원은 정리해고된 종업원에 대한 지원이나 기업이 생산시설을 폐쇄하는데 대한 지원 등의 경우가 해당된다. 유럽 철강산업의 생산과잉의 감소는 철강산업 지원규정을 통해 이렇게 생산 설비 감축을 정부 지원을 위한 조건으로 만든 이후에야 가능해졌다. EU집행위원회의 결정2010/787/EU14는 2027년까지 석탄산업에서 경쟁력이 없는 생산에 대한 지원 조건을 규정하고 있다. 이 규정은 1993~2010년 기간 동안 석탄산업에서 경쟁력이 없는 기업의 구조조정을 용이하게 한 이전 규칙을 따른 것이다. 이 규정은 이전 규정보다 더욱 엄격하고, 정부 보조금에 의한 석탄 생산의 영구적인 생산 및 판매 중단, 그리고 경쟁력이 없는 생산 시설 폐쇄를 2018년 12월 31일까지 시행하도록 요구하고 있다. 이상과 같이 EU의 산업 구조조정에 대한 정책을 살펴보았을때, 가장 중심된 정책기조는 EU 단일시장 형성이라는 EU의 최우선 목표를 위해 EU 회원국의 산업 구조조정에 대한 정부 개입 여지를 최소화하고 있다는 점이다. 회원국들이 자국의 산업보호 또는 구조조정을 위해 적극적으로 개입할 경우, EU 단일시장 내 경제 주체들 간에 불공정한 경쟁 환경이 조성되기 쉽다. 이는 결국 EU 단일시장의 분열, 더 나아가 EU 체제의 붕괴로 이어질 가능성을 배제할 수 없다. 이같은 배경 하에 EU 의 「위기에 처한 기업 구제 및 구조조정을 위한 정부 지원에 관한 지침」은 EU 출범 시기인 1994년부터 현재까지 EU 회원국들의 산업 구조조정 지원을 위한 가이드라인으로 기능해왔다. 전체적으로 회원국의 정부지원을 엄격하게 통제하고 있지만, 동시에 기업 구제 및 구조조정을 위한 정부지원을 보다 간소화, 효율화하는 노력도 눈에 띤다. 2014년 개정안에 새로 추가된 ‘일시적 구조조정 지원’ 방안이 그 중 하나인데, 유동성 위기를 겪는 중소기업이 간소한 절차로 단기간의 유동성 지원을 받을 수 있게 한 점이다. 다른 한편 유럽 단일시장 유지를 위해 개별 회원국 정부의 자국 산업 지원을 엄격히 통제하는 EU의 정책은 불가피해 보이지만, 이로 인해 EU 국가들의 자율권이 위축되어 EU 집행부와 회원국간의 갈등을 불러일으키는 측면도 있다. 한 예로 최근 영국 철강산업에 불어닥친 위기로 인해 정부의 개입과 지원을 요구하는 영국 국내의 여론이 높지만, 영국 정부가 쉽게 개입을 하지 않는 데에는 철강산업에 있어 구제 및 구조조정을 위한 정부 지원을 금지하고 있는 EU의 지침이 한 요인으로 작용하고 있다.