청소년이 행복한 지역사회 지표개발 및 조성사업 연구Ⅱ 지역사회 진단 분석

국제연합(UN: United Nations) 기구인 유니세프(UNICEF)에서는 1996년 ‘청소년 친화 도시 발의(CFCI: Child Friendly Cities Initiative)’를 통해 청소년들이 건강하고 안전하게 성장․발달하며 행복한 삶을 영위할 수 있는 ‘청소년 친화 도시와 마을’ 조성을 국제사회에 지속적으로 권고하고 있다. 또한 같은 해, 인간 정주지에 관한 두 번째 국제연합 회의에서는 청소년들의 행복(well-being)이 건강한 환경과 민주적 사회의 궁극적 지표임이 선언되었으며, 2002년 5월 국제연합 특별회의에서는 지방정부와 자치단체장들이 청소년 친화 도시와 마을 조성과 같은 발전 의제 중심에 반드시 청소년들이 위치해 있어야 함이 강조된 바 있다. 이처럼 국제사회에서 청소년들의 생활공간으로서 ‘도시’ 또는 ‘마을’과 같이 거주지를 중심으로 한 지역사회 환경 조성에 지속적으로 주목하는 것은 전 세계 국가에서 빠르게 도시화되고 급격하게 팽창하는 과정에서 빈곤과 소외 등 양극화가 심화되고 있으며, 그 속에서 청소년들이 건강하게 성장할 수 있는 환경이 악화되고 행복하게 성장하고 있지 못하다는 걱정과 우려의 문제의식이 공유되었기 때문이다. 국가정책으로서 청소년정책은 청소년기본법 제14조에 근거, 5년 마다 청소년육성에 관한 기본계획을 수립하여 추진되며, 동법 제14조에 근거하여 관계부처와 지방자치단체는 수립된 기본계획에 따라 연도별 시행계획을 각각 수립하여 시행하고 있다. 계획 수립 및 시행 시, 필요한 때에는 관련 기관․법인 및 단체의 장에서 협조를 동법 15조에 근거하여 요청할 수 있다. 계획의 구체성 측면에서 구분하여 볼 때, 중앙정부가 매 5년 마다 수립하는 청소년정책기본계획은 정책시행계획의 기준이 되며, 정책시행계획은 기본계획의 내용을 구체화한 집행계획, 세부계획 또는 상세계획이라 할 수 있다. 2014년 현재 제5차 청소년정책기본계획(2013년~2017년)의 5대 영역(① 청소년의 다양한 역량 강화, ② 청소년 참여 및 권리 증진, ③ 청소년 복지 및 자립지원, ④ 청소년 친화적 환경 조성, ⑤ 청소년 정책 추진체계 강화) 15대 중점과제가 추진되고 있으며, 이에 따라 수립된 17개 시 도의 시행계획이 각 지역에서 시행되고 있다. 지역사회 청소년정책 서비스의 주된 정책전달 기관은 크게 청소년활동진흥센터와 청소년상담복지센터를 들 수 있다. 17개 시 도 중 11개 지역에서는 이러한 센터들을 민간단체에 위탁운영하고 있으며, 5개 지역(대구, 충남, 전남, 경북, 경남)은 통합법인으로 운영하고 있고, 충북의 경우 통합직영의 형태로 운영하고 있다. 위탁운영 하는 지역 중 8개 지역은 청소년활동진흥센터와 상담복지센터의 위탁단체가 각기 다르며, 4개 지역은 두 센터의 위탁단체가 같다. 민간의 위탁기관과 소통을 통한 정책 아이디어를 구하는 지자체도 발견되었으며, 청소년 관련 센터들을 통합하여 도 단위에서 정책허브기관으로 기능을 할 수 있도록 추진하고 있는 지역도 발견되었다. ‘중앙-광역-기초’의 3계층 행정체계에서 광역과 기초자치단체의 기능배분이 명확하지 않으면 기능의 중복으로 비효율성이 초래되기 마련인데, 정책서비스 전달기관들의 통합 운영이 갖는 장 단점은 분명하게 존재하지만, 도 단위에서 스스로의 허브 기능을 찾아 추진한다는 측면에서 본다면 고무적인 일이라 할 수 있다. 정책모니터링(Policy Monitoring)은 정책 평가에 있어, 정책 집행과정에 대한 평가 활동의 하나로 설명(정정길, 성규탁, 이장, 이윤식, 2006; 노화준, 2008; 한성수, 윤문구, 정병국, 2009; 홍형득, 조은설, 2010; 장명림 외, 2010)되기도 하고, 평가 활동과는 별개로 정책이 개개의 목표와 관련해 특정 시점에 어디에 있는지에 대한 정보를 제공해 주는 사실 기술의 행위로 설명(박홍윤, 2012)되기도 한다. 또 과정평가와는 다른 다양한 평가 모형 중 하나7)로 정책 모니터링을 설명 (Chelimsky, 1985)하기도 한다. 본 연구에서의 이루어지는 정책모니터링이 2014년 17개 시․도 청소년정책시행계획의 내용을 분석하고, 각 지방자치단체가 계획을 수립하여 시행하는 정책, 그 중에서도 ‘청소년 친화적 환경 조성’ 영역의 정책 사업들을 해당 지역 거주 청소년들이 관찰하고 개선의 의견을 제안한다는 사실을 고려해 볼 때, 지역사회 청소년정책모니터링단의 활동은 정책 집행과정에 대한 평가 활동으로 설명될 수 있다. 이처럼 정책모니터링은 정책 시행을 통해 누가 무엇을 어떻게 얻고 있는지(책무성), 시행과정에서 나타날 수 있는 문제점이나 부족한 부분은 없는지(영향평가), 그리고 해당 정책을 지속시키거나 확대시킬 것인지 또는 중단시킬 것인지를 결정하는 중요한 의사결정의 수단(정책 효용성 점검)이 될 수 있다. 정책 과정에 대한 모니터링의 책무성은 네 가지, 즉 적용범위, 서비스 전달, 재무, 법적 책무성으로 구분된다. 예산을 적절하게 사용되었는지를 모니터링 하는 재무적 책무성과 정책 추진 시, 관련 법령을 준수하였는지 등을 주요 이슈로 하는 법적 책무성은 정책모니터링 보다는 감사의 영역에 해당된다. 그 외 적용범위 책무성에서는 정책대상의 수와 성격은 어떠하며, 정책서비스를 받고 있는지, 서비스를 받지 않아야 될 대상자는 없는지, 그리고 도중에 탈락한 이들은 얼마나 되는지가 주요 문제로 다루어 지고, 서비스 전달의 책무성에서는 적절한 양의 서비스가 전달되고 있는지, 전달하기로 되어 있던 서비스가 전달되고 있는지, 유자격 담당자들에 의해 전달되고 있는지를 점검하는 것이 핵심이 된다. 그 외 적용범위 책무성(coverage accountability)에서는 정책대상의 수와 성격은 어떠하며, 정책서비스를 받고 있는지, 서비스를 받지 않아야 될 대상자는 없는지, 그리고 도중에 탈락한 이들은 얼마나 되는지가 주요 문제로 다루어 지고, 서비스 전달의 책무성(service delivery accountability)에서는 적절한 양의 서비스가 전달되고 있는지, 전달하기로 되어 있던 서비스가 전달되고 있는지, 유자격 담당자들에 의해 전달되고 있는지를 점검하는 것이 핵심이 된다. 이들 두 가지 책무성은 정책모니터링의 주된 기능이 된다. 본 연구에서 청소년정책모니터링단을 통해 추진하는 17개 시 도 ‘청소년 친화적 환경 조성’ 시행 정책에 대한 모니터링 또한 적용범위 책무성과 서비스 전달의 책무성 기능을 중심으로 이루어진다. 앞선 장들에서 논의한 바와 같이, 지역사회의 환경을 청소년 친화적으로 조성하는 정책을 추진함에 있어 반드시 전제되어야 하고, 기본적인 추진 방향이 되어야 하는 사항은 정책의 주체이자 당사자인 ‘청소년 중심’과 ‘청소년 참여’이다. 본 연구에서 주요한 축의 하나를 차지하고 있는 ‘2014년 지역사회 청소년정책모니터링단’의 운영은 정책당사자인 청소년들이 자신이 거주하는 지역의 청소년정책, 그 중에서도 청소년 친화적 환경 조성의 정책의 시행을 모니터링활동을 통해 관찰하고, 거주하고 있는 지역사회의 정책 여건에 대해 스스로 알아가고 진단에 참여할 수 있는 기회를 제공하는데 그 목적이 있다. 이와 같은 목적을 성공적으로 달성하기 위하여, 본 연구에서는 17개 시 도 청소년정책모니터 링단의 운영에 시 도별 대표성 및 운영의 효율성을 고려하였으며, 한국청소년활동진흥원을 통해 각 지역의 청소년활동진흥센터에 위탁하였다. 단, 경북지역은 지역 청소년활동진흥센터의 내부 사정으로 사업 위탁이 불가능하여, 경북도청에서 직접 운영․관리하는 울진군 청소년수련관을 경북지역 청소년정책모니터링단의 운영 기관으로 선정하였다.