연안항 지정기준 개선방안 연구 A Study on the Improvement of Standards of Costal Port Designation

2016년 「제3차 전국항만 기본계획수정계획」에서는 기존 연안항을 기능별로 화물운송 중심항만, 여객수송 중심항만, 복합기능항만, 관광 중심항만, 도서연계 중심항만, 어업기능 중심항만으로 구분하고, 이에 대한 타당성 및 지정기준을 검토하였다. 우선, 화물운송 중심항만 및 여객수송 중심항만의 지정기준을 마련하기 위해 ‘연안항 최소 여객선/차도선’, ‘연안항 최소여객 인원’, ‘연안항 최소 (차도선)화물량’ 등의 요구 조건을 정의하였다. 첫째, ‘연안항 최소 여객선/차도선’에 대해서는 연안화물 및 여객운송을 담당하는 연안항으로서의 기능을 수행하는 항의 최소기준을 평균선형(452톤) 선박 3척 운항이 필요한 것으로 정의하였다. 두 번째 기준인 ‘연안항 최소여객 인원’의 경우, 평균선형 1척 당 일일 승객수를 230명으로 산정하여 연안항 지정을 위한 최소여객 기준을 연평균 25만명으로 결정하였다. 그러나 어선척수를 연안항의 지정요소로 고려할 경우 어항의 지정기준과 기능에서 중복되는 문제점이 발생한다. ｢어촌･어항법 시행규칙｣ 제10조 별표에 명시된 어항지정 기준에서 재적어선 척수는 어항 지정의 가장 중요한 기준 중 하나이다. 따라서 어선척수를 연안항의 지정요소로 반영할 경우 연안항과 어항의 구분이 모호할 뿐만 아니라 연안항의 차별화된 기능 특화에도 한계점으로 작용할 수 있어 본 연구에서는 어선척수를 연안항의 지정기준에 포함시키는 것은 타당하지 않는 것으로 판단하였다. 지역의 관광활성화 차원에서의 어선척수 포함도 제외되는 것이 타당한 이유는 최근 어항도 다기능 어항으로 발전을 지속적으로 도모하고 있으며, 연안항 지정이 아니더라도 지역의 관광활성화를 지원하는 기능까지 어항이 수행하고 있기 때문이다. 국가관리연안항은 국가안보, 해양영토 관리 및 지원기능의 강화, 기상악화 등 유사시 선박의 대피를 위한 항만이나 도서를 국가에서 직접 개발 및 관리를 함으로써 지역주민의 생활편의를 향상시키고 정주기반 구축 및 지역 균형발전을 도모하는 것이 지정목적으로 서해북부･중부･남부, 남해 서부･동부, 동해 남부･중부 등 7개의 권역에 국가안보 수호의 전략적 요충지와 영해기점에 1개 이상의 연안항을 주로 지정하고 있다. 그러나 지정목적이 국가안보 수호 및 영해기점 등 정량적인 평가가 용이하지 않아 지정기준을 제시하는 것에는 한계가 있다. 물론 국가관리연안항 기본계획 수립 시 제시되었던 해경 및 어업지도선, 해군 등의 출동시간 단축을 위해 이격거리를 50해리 이하로 제한시키는 것이 하나의 지정기준이 될 수 있으나, 그 외 정량적인 평가가 가능한 지정기준의 제시에는 한계가 있다. 국가관리연안항의 선정 절차는 국가관리연안항 기본계획 수립 과정에서 검토되었으며, ① 후보항만 검토, ② 예비 대상항만 선정, ③ 대상항만 선정의 과정을 거쳐 지정하였다. 후보항만을 검토하는 과정에서는 기존 연안항, 국가어항 및 지방어항, 영해기점 도서 등 기존 항만과 해양경찰, 지자체 및 관계기관 등의 추천항만 중 해양경찰서의 위치 및 해역부두개발계획, 지정학적 입지여건을 검토하였다. 후보항만 중 국가관리연안항의 지정기준 및 목적의 적정성과 항만 개발 여건을 검토하여 예비 대상항만을 선정하며, 마지막으로 대상항만 지정 필요성 및 항만 개발효과를 검토하여 권역별 핵심거점 항만과 전략적 요충항만으로 선정하였다. 2013년 수립된 ｢국가관리연안항 기본계획｣ 수립 시 이와 같은 과정을 거쳐 총 11개의 국가관리연안항이 선정되었으며 용기포항, 흑산도항, 화순항, 울릉항이 핵심 거점항만으로 선정되었다. 연안항 지정절차 제시를 위해서는 어항의 지정절차를 준용하는 것이 가장 타당할 것으로 판단된다. 앞서 지속적으로 제시한 바와 같이 연안항과 어항은 현재 기능적으로 유사한 성격을 가지고 있어 지정절차도 유사한 형태를 갖추는 것에 무리가 없을 것으로 판단하였다. 어항지정의 절차 및 기준은 ｢어촌･어항법 시행규칙｣ 제10조에 사전조사, 지정기준, 특례조항, 구비 서류 등에 관한 내용을 명시하고 있다. 우선 어항 지정의 타당성 여부를 판단하기 위해 어항시설의 현황 및 이용실태, 어선의 안전수용률, 해당 어항 및 인근어항의 수산업 현황 및 관광 현황, 어항 지정 시의 경제성 분석을 사전에 수행하여야 하며, 이후 지정기준의 적합성을 판단하여야 한다. 지정기준에 적합하지 않더라도 이용범위가 전국적이거나 섬, 외딴 곳에 있어 어장의 개발 및 어선의 대피에 필요한 경우로서 자연적ㆍ사회적ㆍ경제적 입지조건을 갖춘 어업근거지이거나 해상교통ㆍ관광ㆍ유통의 중심지로서 중요한 기능을 수행하고 있거나 수행할 것으로 예상되는 경우 국가어항으로 지정할 수 있는 특례 조항이 포함되어 있다. 지방관리연안항의 지정기준 요소를 검토한 결과, 화물 및 여객만을 고려하는 것이 타당하다고 판단하여 이를 바탕으로 지정기준(안)을 검토하였다. 지정기준(안)의 설정은 기존 연안항의 화물량과 여객운송 실적을 기반으로 평균값을 채택하였다. 다만, 단순평균은 연안항별 실적차이가 크기 때문에 적용의 합리성이 낮다고 판단되었다. 2015년 기준 지방관리연안항의 화물실적 표준편차는 460, 여객실적 표준편차는 284로 연안항별 실적은 지리적·사회적 여건 등으로 인해 큰 차이가 나는 실정이므로 본 연구에서는 지정요소의 기준점(reference point)을 20% 절사한 평균을 사용하였다. 따라서 상위 10%, 하위 10%를 제외한 표본의 산술평균값을 통해 적용의 합리성을 제고하고자 하였다. 평가기간은 일본의 사례 및 기존 항만기본계획 수립 시 검토되었던 기간과 동일한 평가년도 기준 최근 3개년이 적합할 것으로 판단된다. 1안의 지정기준은 모든 지방관리 연안항을 대상으로 3년간(2013~2015년) 화물 및 여객 실적의 20% 절사평균을 활용하여 결정된 것이며, 2안은 동기간 화물 또는 여객 실적이 있는 연안항(화물 10개소, 여객 11개소)만을 대상으로 20% 절사평균을 적용하였다. 반면 지방관리연안항은 화물 및 여객 수송실적 등 정량화가 가능한 지정기준의 설정이 가능하다. 해외의 경우 항만을 분류, 지정에 주로 물동량을 실적을 활용하고 있고, 연안항 지정기준과 관련한 선행 연구에서도 필수 요소로서 여객과 물동량을 선정하고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방관리연안항의 법적 정의를 가장 잘 설명할 수 있는 화물 및 여객 수송실적을 지정기준(안)으로 선정하였다. 지정기준의 평가방법으로는 항만별 실적을 바탕으로 하되 항만별 실적 차이를 고려하여 20% 절사평균을 평가 기준으로 제시하였다. 또한 화물과 여객실적 모두가 지정평가에 반영될 수 있도록 하였다. 지정기준 및 평가방법을 적용한 결과 2015년 기준 화물 및 여객 실적이 없는 항만을 제외한 지방관리연안항은 지정기준에 부합하는 것으로 나타났다.