독일 집회법 연구

그럼에도 불구하고 연방 집회법은, 단지 ‘누구든지 공개집회 및 행진을 주최하거나 그러한 행사에 참가할 권리를 가진다(제1조 제1항).’라고만 규정하고 있으나 이는 당연히 위와 같이 기본법에 의해 그 범위가 제한된 권리를 의미함이 자명하다. 나아가, 기본법에 따라 집회의 자유에 관한 기본권이 박탈된 자, 집회·행진을 주최하거나 이에 참가함으로써 기본법 제21조 제2항에 따라 연방헌법재판소에 의하여 위헌이라고 선언된 정당 등이 목적하는 바를 조장코자 한 자, 기본법에 따라 연방헌법재판소에 의해 위헌이라고 선언된 정당, 기본법에 의해 금지된 단체 등은 위 권리조차 가지지 못한다(제1조 제2항). 위와 같이 기본권이 박탈된 자 등을 제외하고는 원칙적으로 집회·행진의 주최·참가권이 보장되나, 공개집회·행진에 공중을 초청하는 자는 초청 시에 주최자로서 그 이름을 명시하여야 한다(제2조 제1항). 즉 비공개·사적 집회와 달리 공개집회·행진은 외부와의 접촉에 따라 필연적으로 공중이나 타인에게 영향을 미치므로 그 주최 시에 익명성은 보장되지 않는데 이는 집회의 자유의 내재적 한계로 보아야 할 것이다. 연방 집회법은 그것이 비공개집회에도 적용되는지 여부를 규율하지 않고 있는데 비해 바이에른 집회법은 다른 규정이 없는 한 공개집회에만 적용된다고 명시하고 있다(제2조 제3항). 본 법이 그 적용법위를 공개집회에 국한하고 있는 이유는 비공개집회는 그 폐쇄성으로 인해 공적인 의사형성에 있어 공개집회와 같은 정도의 의미를 갖지 못한다는 것에서 찾을 수 있다. 비공개집회는 참가 범위가 특정한 인적 범위에 국한 되는 폐쇄성으로 인하여 원칙적으로 외부효가 결여되어 있으므로 일반적으로 비공개집회로부터는 특별한 위험이 발생하지도 않고 특별한 위험이 발생할 염려도 없다 할 것이다. 다만, 제복착용 및 군사적 행태 금지(제7조), 질서문란행위 금지(제8조)는 비공개집회에도 적용된다고 규정하고 있는데, 이는 그러한 행위가 가지는 외부효를 고려할 때 타당한 규정으로 이해된다. 집회법 상의 신고(Anmeldung)는 의사표시(Willenserklärung)가 아니라 단순히 지식표시(Wissenserklärung)로서 당국에 집회와 관련한 충분한 정보를 제공함으로써 집회의 중복에 의한 혼란 등을 예방하고 실질적으로 평화적 집회가 보장되도록 하는 기능 즉 집회 보호의 측면에서 의의가 있고 이는 반사적으로 집회에 대한 규제가 발생한다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 각 주의 집회법 입법 과정을 살펴보면 신고제를 폐지한 사례는 전혀 없고 위와 같은 논의 과정을 그대로 반영하여 계속 규정하고 있는 것으로 보이고, 다만 ‘신고’라는 용어를 ‘Anmeldung’ 대신 ‘Anzeige’로 대체하는 경향이 있는데 이는 기본법 상의 용어와의 저촉을 회피할 의도가 일정 부분 있는 것으로 보인다. 바이에른 집회법 제13조에서는 옥외집회의 신고 및 통지 의무를 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 연방헌법재판소 가명령의 취지에 따라 신고 기한의 단축, 전화를 통한 신고 추가, 신고 내용 축소, 일부 처벌규정 삭제 등 개정이 이루어졌다. 신고 의무에 대하여 기본법 제8조 제1항 소정의 ‘허가나 신고 없이’에 위배될 수 있다는 지적이 있으나, 연방헌법재판소는 ‘브록도르프 결정’에서 “신고 의무가 예외 없이 인정되는 것은 아니며, 신고 의무를 위반하였다는 것만으로 집회를 금지하거나 해산시킬 수 있는 권한이 인정되는 것은 아니다. 더욱이 어떤 현안에 대한 즉각적 대응으로 순간적 동기에 의하여 성립되는 우발적 집회의 경우에는 신고할 의무가 면제된다.”고 하여 이를 해결하였다. 신고를 통하여 관할 관청에 필요한 정보를 제공하여 집회가 아무런 장애 없이 진행되는데 필요한 조치가 무엇인지, 무엇이 제3자 및 공공의 이익을 위하여 필요한 것인지, 그리고 양자가 어떻게 조화를 이룰 수 있는지 알도록 하여 준다는 것이다. 그래서 바이에른 집회법에서는 이를 더욱 잘 표현하기 위하여 ‘Anmeldung’이라는 용어 대신 사실적 행위의 의미가 강한 ‘Anzeige’라는 용어를 사용하고 있는 것이다. 작센-안할트 집회법 제12조에서는 연방 집회법 제14조의 내용에 신고 의무 면제와 관할 관청과 주최자의 협력 의무를 추가하였다. 먼저, 집회가 실제의 동기에서 순간적으로 주최자 없이 이루어지는 경우(우발적 집회) 및 신고기간의 준수로 인하여 집회가 추구하는 목적을 달성할 수 없는 경우(긴급집회)에 신고 의무를 면제하였다(제12조 제1항 제2문). 다음으로 협력 의무의 내용은, 관할 관청은 집회 거행의 상세한 사항, 특히 공공의 안전을 보장하기 위하여 적합한 조치를 주최자와 의논하고, 집회의 질서 있는 거행을 위해 작용하며, 주최자에게는 의견을 진술하고 유용한 질문을 할 기회가 주어져야 하고, 주최자는 관할 관청과 협력하여야 하며, 특히 집회의 종류, 규모 및 예상 경과에 관한 정보를 주어야 한다는 것이다(제12조 제1항 제2문). 이 조항들은 집회법초안, 바이에른 집회법 등의 영향을 받은 것이다. 집회의 주관에 관한 바이에른 집회법 제3조는 앞서 본 바와 같이 연방헌법재판소 가명령의 취지에 따라 일부 개정되었다. 먼저, 개정 전 바이에른 집회법 제3조 제1항 제1문인 ‘각각의 공개집회에는 자연인인 한 명의 주관자가 있어야 한다.’가 삭제되었다. 이는 연방집회법 제7조 제1항에 ‘자연인인’이라는 문구를 부가한 것일 뿐이므로 같은 의미로 이해되었는데, 본 조의 다른 문구들이 이를 전제로 한 규정이므로 이를 별도로 규정할 필요성은 없는 것으로 보인다. 다음, 같은 조 제3항인 ‘집회의 공지 또는 초청에는 시간, 장소, 목적 및 주최자의 성명이 포함되어야 한다.’가 삭제되었다. 이는 주최자 없이 이루어지는 우발적 집회의 경우와 부합하지 않아 연방헌법재판소의 가명령에 따라 그 처벌규정이 효력정지 됨에 따라 그 취지에 맞추어 삭제한 것이다. 그리하여 현행 바이에른 집회법 제3조는 ‘① 주최자가 집회를 주관한다. 주최자는 집회의 주관을 어떤 자연인에게 양도할 수 있다. ② 단체가 집회를 주최하는 경우, 주최자가 집회의 주관을 제1항 제2문에 따라 다른 어떤 자연인에게 양도하지 않는 한, 그 단체의 대표자가 집회를 주관한다. ③ 제1항 및 제2항은 제13조 제4항에 따른 우발적 집회에는 적용되지 아니한다.’로 개정되었다. 작센 집회법 제3장의 규정도 연방 집회법의 해당 조문과 거의 일치하나 집회법 이론의 발전을 반영하여 몇몇 조항이 추가되었다. 먼저, 작센 집회법 제14조 제1항 및 제2항은 연방 집회법 제14조와 일치하나, 제3항 내지 제5항을 신설하여 긴급집회와 우발적 집회의 신고와 협력의무를 규정하였다. 즉 신고 기한을 준수하면 집회에 따르는 목적이 위태롭게 되는 경우(긴급집회)에는 이를 적용하지 아니 하고 그 경우 그 집회는 지체 없이 신고 되어야 하며(제3항), 집회의 공지가 집회의 개시와 동시에 있는 경우(우발적 집회) 신고의무는 면제된다(제4항). 또한, 집회의 종류와 규모에 비추어 필요한 경우 관할 관청은 주최자 또는 주관자에게 질서 있는 집회 거행을 위하여 필수적인 위험상태 및 기타 상황을 의논하기 위하여 적시에 협력대화를 제안하고, 관할 관청은 협력의 범위 내에서 주최자 또는 주관자에게 그것이 집회의 종류 및 규모에 비추어 필요한 경우 집회 전 또는 도중에 위험상태의 현저한 변경에 관하여 정보를 제공한다(제5항).