글로벌 금융위기 이후 선진국의 산업정책 연구

모든 국가가 어떤 형태든 산업정책을 시행하고 특정 산업과 기업을 지원하지만, “정부가 산업정책에 관여해야 하는지 여부가 아니라 올바르게 하는 방법이 문제이다”(Stiglitz, Lin and Monga, 2013). 어떻게 하면 과거의 실패를 답습하지 않고 과거의 성공을 재현할 수 있는 정책을 입안할 수 있는가? 어떤 것이 올바른 산업정책이 될 수 있는가에 대한 새로운 공감대의 요점은 무엇인가? 전통적으로 산업정책 비평가들은 공적 개입이 제품 시장에서의 심각한 왜곡과 기업들 간의 불공정한 경쟁을 가져다준다고 주장해 왔다. 예를 들어, 제한적인 공공자원이 생명력이 없는 기업을 지원하는데 사용되거나 일부 산업에서의 시장독점을 야기해 왔다는 것이다. 그러나 2008년과 2009년의 글로벌 금융위기는 경제학자 및 정책 결정권자들이 시장실패의 여파가 선진국이라 할지라도 상당하여 금융시장, 오염관리 및 기후변화에 영향을 미친다는 사실을 인식하는 계기가 되었다. 글로벌 금융위기로 인해 산업정책의 필요성에 대한 폭넓은 의견수렴이 있었지만 한편으로는 공적 개입의 범위, 수단 및 이행과 다른 한편으로는 국가포획 및 지대추구 현상의 위험을 피해야할 필요성에 관한 중요한 문제가 일부 존재한다. 둘째, 시장실패는 외부효과로 인해서도 발생한다. 외부효과는 경제활동 과정에서 다른 경제주체에게 의도하지 않게 긍정적 혹은 부정적인 영향을 미치는 것이다. 즉 의도하지 않게 발생된 경제적 보상(비용)에 대한 소유권이 불명확하기 때문에 시장기능에만 의존하는 경우 사회적 최적수준보다 과소(과대) 공급될 가능성이 있다. 예를 들면 기업의 연구개발, 교육 및 직업훈련 등의 투자는 경제에 긍정적 외부효과를 초래하지만, 투자기업에 대한 충분한 보상이 이루어지지 않는다면 사회적 최적수준보다 적게 공급될 것이며, 반대로 생산과정에서 배출되는 오염물질은 부정적 외부효과를 유발하지만 시장에서 오염물질 배출에 대한 대가를 지불하지 않으면 사회적 최적수준보다 과다하게 공급될 가능성이 있다. 외부효과로 인해서 발생하는 시장실패를 보완하기 위해서 정부는 연구개발에 필요한 예산지원 혹은 지적재산권 보호를 통해서 투자기업의 연구개발의 성과를 보호하고, 인력을 공급하기 위한 공교육 확대 및 직업훈련 비용 지원을 통해서 사회적 최적수준만큼 공급을 유도할 수 있다. 반대로 사회의 최적수준보다 과다하게 공급되는 부정적 외부효과에 대해서는 오염배출권 및 환경규제 등을 통해서 과다하게 공급되는 부분을 조절할 수 있다. 마지막으로 시장실패는 정보의 비대칭으로 인해서 발생한다. 정보의 비대칭으로 인해 역선택, 도덕적 해이와 주인-대리인 문제 등이 발생할 수 있다. 한 예로, 기업의 소유주와 경영진이 다를 경우 주로 단기적이고 안정적인 경영성과에 치중하게 되고, 장기적으로 경영성과에 영향을 미치기 어려운 장기투자, 투자성공 및 수익에 대한 불확실성이 높은 신성장산업이나 신기술에 투자하는 것을 주저하게 된다. 이를 보완하기 위해서 정부는 장기투자, 신성장산업 및 기술에 투자를 위한 보조금, 세제지원 그리고 다양한 인센티브를 통해서 기업의 투자를 유도할 수 있다. 하지만 시장실패를 보완하기 위한 수단으로 정부의 시장개입이 무조건적으로 정당화되는 것은 아니다. 왜냐하면 정부실패도 나타날 수 있기 때문이다. 정부실패란 정부가 선의를 가지고 시장실패를 보완하기 위한 시장개입이 의도하지 않은 결과를 초래하는 현상이다. 즉 산업정책을 비판하는 학자들은 시장실패를 보완하기 위한 정부의 시장개입이 오히려 정부실패로 인해서 시장실패를 더 악화시킬 수 있다고 주장한다. 정부가 시장에 개입하여 직·간접적으로 산업에 영향을 미치기 위한 정책수단은 다양하다. 우선 특정 산업 및 부문을 육성하고 지원하는 정책을 살펴볼 수 있는데, 대표적으로 자국의 국제경쟁력을 확보하기 위해 일시적으로 자국의 산업을 보호하는 유치산업보호, 산업의 집적효과를 통해 경쟁력을 확보하기 위한 경제자유지역 혹은 산업단지 조성, 국가의 경제자립도를 높이기 위해 수입을 대체할 수 있는 산업을 육성하는 수입대체 전략, 수출산업을 우선적으로 지원하는 수출촉진 정책, 산업에 필요한 인력 양성을 위한 산업인력 정책, 신산업 및 신기술 투자 활성화를 위한 보조금 지급 또는 세제 혜택 등이 있다. 그 외에도 산업 전반에 영향을 미칠 수 있는 정책수단으로 경쟁과 반독점 규제, 신용보증, R&D 세제지원 등을 들 수 있다. 과거에 서구 선진국에서 산업정책은 주요한 경제정책으로 여겨지지 않았다. 시장의 자원배분 기능을 중시했기 때문에 정부가 산업의 육성 혹은 발전에 개입하지 않는 것이 당연시되었기 때문이다. 산업정책은 곧잘 특정 산업 육성정책이라는 의미로 이해되었고, 선진국 중에서는 오직 일본 경제의 특수한 측면으로 간주되거나, 1980년대 한국 등 개발도상국의 고도성장을 이끈 요인인가의 논쟁 속에서 주목받았을 뿐이다. 글로벌 금융위기 이후 선진국에서 산업정책에 관한 논의가 다시 활발해졌다. 산업정책의 개념은 특정 산업 육성정책의 범위를 벗어나 산업의 경쟁력을 높이기 위한 제반 경제정책으로 이해되기 시작했다. 또한 선진국은 제조업의 중요성을 재인식하고 국가별로 나름의 산업정책을 추진하고 있다. 그런데 과거 선진국들의 국별 산업정책을 비교·정리한 연구들도 많지 않지만 최근 선진국들의 국별 산업정책을 비교·정리한 연구들은 거의 찾아보기 힘들다. GAO(2013)은 이런 점에서 보기 드문 보고서인데, 미국, 캐나다, 독일, 일본, 한국 등 5개국의 제조업 지원정책을 혁신 분야, 무역 분야, 교육훈련 분야로 나누어 비교·분석하고 있다. 글로벌 금융위기 이전 유럽연합의 성장전략은 리스본 전략과 新리스본 전략으로 대표된다. EU를 세계에서 가장 역동적이고 경쟁력 있는 지식기반경제로 만들고자 하는 목표 하에서 리스본 전략은 R＆D 및 혁신, 기업 잠재력 개발, 인적자본 투자, 녹색 경제정책 등에 중점을 둔 실행 계획을 마련하고 추진하였다. 글로벌 금융위기와 유럽 재정위기로 성장과 고용 면에서 엄청난 타격을 입은 EU는 2010년 이후 단일 시장의 성공과 구조적 문제 해결에 초점을 맞춘 새로운 중장기 성장전략 ‘유럽 2020(Europe 2020)’을 제시하였다. 이 가운데 산업정책은 ‘유럽 2020’ 전략의 핵심적인 역할을 담당한다. EU 기능조약에 나타난 EU 산업정책의 목적은 산업 조정 가속화, 기업의 생성 발전과 협력을 위한 환경 조성, 산업 잠재력 배양 등에 있다. 특히 산업의 경쟁력과 지속가능성을 최우선 과제로 인식하고 혁신과 연구개발을 통하여 첨단 제조업, 주요 촉진 기술, 스마트 그리드, 디지털 인프라 등 전략적 산업 부문에 대한 투자를 강화하고 있다. EU 산업정책의 목적은 2012년 개정된 EU 기능조약 173조(Consolidated Version of the Treaty on Functioning of the European Union, TFEU, Part Three, Title XVII, Article 173)에 축약되어 있으며 유럽의 회가 EU 산업정책의 일반원칙(General Principles)을 기술한 개황보고서에 명확하게 나타난다. EU 기능조약 173조에 의하면 EU 산업정책은 첫째 구조적 변화에 대응하여 산업의 조정 가속화, 둘째 기업(특히 중소기업)의 생성과 발전에 우호적인 환경 조성, 셋째 기업 간 협력에 필요한 우호적 환경 조성, 넷째 혁신, 연구, 기술개발 정책을 통해 산업의 잠재력 배양을 목적으로 하고 있다. 개방적이고 경쟁적인 시장을 기본으로 전제하면서 산업정책의 실천과정에서 EU와 회원국 간의 협업과 협력을 강조하고 있는 것이다. 또한 EU 위원회(Commission)가 담당하는 실무적 역할 외에 결정기구로서 EU 이사회(Council)와 EU 의회(Parliament)의 역할이 강조된다.