NABO 2014 연차보고서

박정수 교수는, 2015년 예산안의 당면 과제인 ‘건전재정’과 ‘경제 활성화’를 모두 달성하기 위해서는 장기 재정전망과 국가재정운용계획의 내실있는 운영이 필요하다는 점을 강조하였다. 특히 국가재정운용계획상의 국가채무 등의 지표 계획이 해당 연도에 지켜지지 않음을 지적하면서, 채무준칙과 균형재정준칙을 도입할 필요가 있다고 역설하였다. 또한 3년 연속 세입결손이 발생하는 등 현재와 같은 재정 위기 상황이 오히려 재정 개혁의 적기임을 강조하였다. 윤영진 교수는, 총지출 5.7% 증가는 경상성장률 전망 6.1%에 못 미치는 수준으로, 이를 경기대응적 확장적 재정정책으로 보기는 어렵다는 점을 지적하였다. 또한 정부는 재정건전성에 대해 ‘일시적으로 악화되지만 강도 높은 재정개혁 등으로 중장기 재정건전성을 회복한다’고 보고 있으나, 2016년부터 내수 회복이 이루어진다는 확신을 할 수 없으며, 복지 등 의무지출 확대와 세수결손 등을 감안할 때 ‘일시적 악화’로 보기 어렵다고 설명하였다. 2014년 기준 지방자치단체 국고보조사업은 보건복지부 등 27개 부처, 총 881개 세부사업에 40.0조원이 편성되어 있고, 대응지방비 규모는 20.9조원으로 평균 국고보조율은 65.7% 수준이다. 지방자치단체 국고보조사업에 대해서는 기준보조율 제도, 차등보조율 제도, 지방재정부담을 수반하는 예산안 및 법령 제 개정 절차에 대하여 다음과 같이 평가하였다. 첫째, 정부가 기준보조율의 산정원칙을 명확히 정립하여 이를 제시할 필요가 있다. 기준보조율은 지방자치단체 국고보조사업의 대응 지방비 규모를 결정하는 직접적인 요인이나, 정부는 기준보조율 산정의 원칙을 밝히지 않고 있다. 이에 본 보고서에서는 지방자치단체 국고보조사업의 성격과 보조율 간 관계분석을 실시하였으며, 분석 결과 ‘지방자치단체의 선택권 여부’와 ‘국가와 지방자치단체의 책임성의 정도’가 실제 보조율 결정에 중요한 영향을 미치는 것으로 분석되었다. 둘째, 차등보조율과 관련하여서는 차등보조율 산정기준의 하나인 재정자주도의 분류구간이 편중되어 지방자치단체 간 재정여건의 차 이를 분별력 있게 반영하지 못하는 문제가 있었다. 이처럼 재정자주도의 분류구간이 편중됨에 따라, 노인인구비율, 사회복지비지수 등 다른 기준의 미세한 차이가 차등보조율 적용 여부를 결정하고 있다. 또한, ‘시 군’과 ‘자치구’의 재정지출구조의 차이를 반영하지 않은 일괄적인 기준 적용으로 차등보조율의 혜택이 자치구에 집중되는 문제가 있다. 셋째, 지방재정 수반 예산안 편성 절차와 관련하여서는 지방자치단체의 대응지방비 예산안 편성의 예측가능성을 제고하기 위하여 보조사업 신청 이후에 법령으로 규정된 기준보조율이 변동되는 사례가 발생하지 않도록 할 필요가 있다. 또한, ｢국가재정법｣을 개정하여 예산안 첨부서류에 지방자치단체 국고보조사업에 따른 대응지방비 현황 및 세부내역을 포함할 필요가 있다. 지방재정은 법률에 의해 지출이 결정되는 지방교부세와 국가정책 수행을 위한 국고보조금 등 이전재원을 통해 중앙재정과 불가분의 관계를 형성함으로써 중앙정부의 세제 개혁 등 재정정책 변화에 민감하다. 지방재정운용에 내재된 구조적 문제를 진단하고 그 해결방안을 모색하기 위해 지난 20년(1994~2013년)의 지방재정통계에 대한 추이와 분석을 바탕으로 재정운용의 문제점과 개선과제를 제시하였다. 세입중 지방세(일반회계)는 1994년 12조 5,453억원에서 2013년 52조 6,899억원으로 7.8%의 연평균증가율을 보였고, 세외수입은 3조 6,362억원에서 22조 6,130억원으로 10.1%의 연평균증가율을 각각 나타냈다. 세출은 1994년 38조 6,016억원에서 2013년 176조 9,920억원으로 증가해 8.3%의 연평균증가율을 보였다. 지방재정운용의 문제점으로는 첫째, 지방세수의 신장성 안정성 형평성 문제가 있다. 분석기간(1993~ 2012년)의 지방세 실적의 연평균증가율은 8.7%로서 국세의 연평균증가율 9%를 하회하였다. 그리고 분석기간(1993~2012년)의 지방세 국세 증가율 표준편차가 지방세가 국세보다 크게(8.18% > 6.99%) 산출되어 지방세수의 안정성이 국세수입에 비해 떨어지는 모습을 보였다. 지방자치단체별 ‘인구비중을 감안한’ 세수 비중의 경우 서울(100)을 기준으로 2008년은 경기 울산 경남이 서울 다음으로 큰 순서를, 전북 광주 대구가 작은 순서를 보였고, 2012년은 서울 다음으로 울산 제주 충남의 순서로 크게, 그리고 전북 광주 전남의 순서로 작게 나타나 형평성의 문제가 있는 것으로 나타났다. 둘째, 지방자치단체 세입 중 의존재원(지방교부세 ․ 국고보조금)의 비중은 1994년 35.1%에서 2013년에 45.1%로 10%p 증가하여 재정자주권의 약화를 초래하였다. 셋째, 최근 기초연금 도입과 영유아보육사업 등 복지부문의 국고보조금 확대로 대응지방비가 재정운용에 압박요인으로 작용하는 문제가 있다. 넷째, 지방공기업부채 증가를 공사 공단이 주도함은 지방공사 공단이 최근까지 재정범위에 포함되지 않았던 데다 경영이 방만하기 때문으로 나타났다. 이와 같은 문제점들을 개선하기 위해서는 첫째, 지방소득세 지방소비세 규모 확대, 비과세 ․ 감면 축소를 통한 자주재원을 확대할 필요가 있다. 둘째, 세출효율성을 제고하기 위하여 국고보조사업에 대한 합리적인 구조조정이 필요하고 기준보조율을 체계적으로 개선할 필요가 있다. 셋째, 지방자치단체 채무 및 지방공사 공단부채를 적정 수준으로 관리하고 지방채시장의 활성화에 따른 지방채의 효율적인 발행 및 사후관리에 주력할 필요가 있다. 윤영진 교수는 지방재정의 위기 원인으로 소득세 법인세율 인하 및 종합부동산세 개편으로 인한 교부세 ․ 주민세 감소, 국고보조사업의 지방 이양으로 인한 지방비 증가를 신설된 분권교부세로 충당하지 못하고 있다는 점 등을 꼽았다. 그 해결 방안으로는, 국고보조금과 지방교부세 비중을 낮추는 ‘재정 중립형 지방재정 개혁’과 지방소득세의 비례세화 등을 통한 재정자주도 제고가 필요하다고 보았다. 박정수 교수는 지방재정의 위기 원인은 선거 등을 통해 씀씀이를 결정하는 지출주체와 수입을 부담하는 주체가 다르고, 특히 중앙재정이라는 든든한 저수지(last reservoir)를 의식하고 일단 사업을 벌이고 보자는 의식이 강했기 때문이라고 보았다. 이에 대한 대안으로는 지출확대에 주민부담이 수반된다는 사실을 인식하도록 지방교부세제도를 개혁하여야 한다고 보았다.