고위공직자범죄수사처의 신설에 관한 비판적 고찰

이러한 연방수사국은 대통령이 지명하고 상원의 인준을 받아 임명되는 연방수사국장 (the Director)이 연방수사국을 통할하는데, 워싱턴 D.C.에 위치한 연방수사국 본부를 중심으로 56개의 지부(field offices)와 400개의 분사무소, 45개의 해외주재관 사무소를 두고 있고, 지부에 총 460명에 이르는 특별부패수사반(specialized corruption squads)들을 두고 있다. 2005. 10. 31.을 기준으로 12,400여 명의 특별수사관(special agents)과 17,700여 명의 전문지원인력(support employees)을 포함한 약 3만 명의 직원으로 구성되어 있는데, 특별수사관과 전문지원인력은 모두 법률ㆍ회계ㆍ공학ㆍ전자ㆍ재무 및 다른 전문 분야에 대하여 훈련을 받고 경험을 쌓으며, 이러한 특정기술에 대한 필요는 주기적으로 평가를 받고, 신규 채용 프로그램은 그에 따라 이루어진다고 한다. 예컨대 미국의 FBI의 경우, 미 법무부 산하의 수사기구로서, 형사범죄 수사부에 “조직범죄(마약사범 포함)”, “공갈범”, “자금세탁”, “폭력범죄(수배자 검거, 교도소 탈주범, 기소를 회피하기 위한 불법도피, 폭력조직, 연쇄살인, 유괴, 은행강도 등 포함)”, “여러 주에 걸친 폭력 및 재산범죄”, “인디언 보호구역에서의 범죄”, “해외거주 미국인에 대한 범죄”, “국유재산의 절도”, “화이트컬러 범죄”, “정부를 상대로 하는 사기”, “공무원의 부정부패 범죄”, “건강보험 사기”, “선거법 위반사범”, “공민권 침해범죄” 등과 같은 범죄의 수사를 조정하는 임무를 담당하고 있다. 영국의 경우에도 일반사건은 경찰청(Police)이, 강력사건은 조직범죄수사국(SOCA)이, 특수사건은 특별수사청(SFO)이 담당한다는 점에서 동일하다고 볼 수 있다. 검찰의 직무승계권은 대안 제162조의a 제2항에 의하여도 보장되는데 이에 의하면 경찰은 “초동조치”를 한 사안에 있어서도 지체 없이 검찰에게 알게 된 범죄혐의와 이루어진 조치에 대하여 보고할 의무가 규정되어 있다. 검찰이 이러한 정보를 가질 수 있어야만 비로소 검찰은 지도적 권한을 책임 있게 수행할 수 있고 수사를 인계받을 자신의 권한을 실행할 수 있을 것이다. 경찰은 자신이 수사를 실행한 모든 사건에 있어서 수사 종료 후에는 검찰에게 기록을 송부해야 한다(제3항 제1문). 동시에 현재에도 법적인 근거는 없지만 여러 지역에서 행해지고 있는 실무를 명문화하여 경찰은 필요한 때에는 사실관계 진술 개요를 보고하도록 명시적으로 규정하였다(제3항 제2문). 경찰이 검찰에게 사건에 대한 추가적인 조치행위를 건의할 수 있는 권리 또는 경찰의 독자적인 제재권한은 법률에 포함되지 않는 것으로 하였다. 왜냐하면 이런 것들은 수사절차에서 경찰이 행하고 있는 사실상의 주도적 역할을 제한하고자 하는 본 대안의 기본방향에 반하는 것이기 때문이다. 그 후 1963년에 연방범죄수사국(Bundeskriminalamt, BKA)이 개최한 경제범죄 연구발표회(Arbeitstagung für die Bekämfung der Wirtschaftskriminaltät)에서 재량권이 있는 전문가들을 포함해서 좀 더 잘 양성된 검사들에 대한 필요성이 제기 되었으며, 특히 물더(Mulder)가 이 회의에서 베네룩스 국가들의 그러한 특수부에 대한 긍정적인 경험을 보고한 이후부터 적극적으로 논의되기 시작하였고, 연방 법무부측에서도 당시 달걀장려법에 따른 조정금액을 지원하던 보조금 사기, 곡물피해의 보조금 사기, 독일연방군의 신규장비 도입과 관련된 부정과 가격담합과 관련된 범죄들의 빈번한 발생에 대응하여 개선된 설비와 경제관련 분야에 익숙한 부기계원, 회계검사원 내지 이른바 경제전문가들과 같은 인력을 확보할 필요성을 느끼게 되어, 이러한 현대사회의 경제범죄에 대응하여 철저하고 신속한 수사가 이루어지려면 경제분야에 관한 고도의 전문지식과 경험 및 광역수사체제의 확립이 필요하다는 인식에서 중점 특별수사부가 도입된 것이라고 한다. 현재 독일은 전국의 16개주(Land)에 115개의 지방검찰청이 설치되어 있는데, 각 주마다 몇몇 검찰청을 선별하여 그 검찰청에 경제사범 전담검사와 경제 분야 전문가를 수사요원으로 집중배치하고, 그들로 하여금 경제범죄의 수사 및 소추를 전담케 함과 아울러 다른 지방검찰청의 관할에 속하는 경제사건까지 함께 수사할 수 있도록 하고 있는바, 이것이 바로 중점특별수사부 제도이다. 따라서 독일의 중점특별수사부는 각 주의 지방검찰청에 설치된 경제사범 전담부서를 개편하여 그 구성원과 조직을 강화하고 전문화하는 방식으로 만들어진 것이며, 기존의 검찰청과는 다른 새로운 특수검찰청을 창설한 것은 아니다. 즉, 강화된 경제사범 전담부(Sonderwirtschaftsabteilung)에는 원래보다 검사 수를 증원하고, 경제전문가인 경제전문요원(Wirtschaftsreferent)과 회계검사원 (Buchhalter)을 배치하여 전문지식을 통하여 검사의 경제사건 수사 활동을 지원하게 하며, 소속 검사는 오직 경제 사건만을 전담하도록 업무분담(Geschäftsverteilungsplan)을 조정함으로써 수사의 집중화와 전문화를 도모하는 데 그 특징이 있다. 독일에서의 수사절차 논의와 관련하여, 2001년 Roxin, Weigend, Wolter, Maihofer 등 독일, 오스트리아, 스위스 학자들 20명이 공동으로 연구한 내용인 ‘수사절차 개혁에 관한 선택초안’을 발표한 바 있다. 이에 따르면 검사의 수사주재자로서의 지위를 확고히 인정하면서, 경찰수사에 대해서는 검사가 언제든지 개입할 수 있고, 검사는 경찰이 가지고 있는 현재의 형사절차 또는 장래의 범죄소추관련 개인자료에 언제든지 접근할 수 있으며, 검사가 경찰에게 수사를 위임하면서 독자적으로 수사하도록 지시한 경우를 제외하고는 지체 없이 기록내용도 제출하도록 규정함으로써, 검사의 수사상 책임성과 주재성을 강조하고 그러한 규범이 현실에 있어서도 관철될 수 있도록 제도장치를 마련하고자 한 바 있다. 즉 수사절차에 있어서의 검사의 수사주재성을 전제로 하여 그 한계 안에서의 경찰의 자율적 수사를 인정하자는 것이다. 현재 법원조직법 제74조c 제1항에 규정된 범죄는 모두 중점검찰청의 수사대상이며, 그 외에 실무적으로 노동사범, 환경공해사범, 식품위생사범, 해운사범, 항만사범 등도 수사대상으로 하고 있는데, 경제범죄사건은 일반 형사사건과는 달리 중점검찰청에서 검사가 직접 수사하는 경우가 많다고 한다. 이러한 중점특별수사부에는 그 부(Hauptabteilung)를 맡는 부장검사(Oberstaatsanwalt)가 있고, 그 아래 3~4개의 과(Abteilung)를 책임지는 부부장검사(Staatsanwalt als Gruppenleiter)가 있으며, 각 과에 여러 명의 검사들이 소속되어 있는데, 각 중점특별수사부마다 3~5명의 경제전문요원과 회계검사원이 배치되어 있는 것이 일반적이라고 한다. 그리고 위 결정은 ‘권력통제의 필요성’만을 특검제도의 합헌성 근거로 추상적으로 언급하고 있을 뿐, 권력분립의 원칙과 그 원칙을 훼손할만한 특검제도를 통해 달성되는 법의 공정성이나 사법적 정의로 언급되는 중대한 공익과의 이익 형량의 구체적인 기준에 대해서는 침묵하고 있다는 점에서 모든 형태의 독립수사 및 공소제기기구에 대해 결코 일반화되기는 어렵다고 본다. 또한 군검찰관의 문제도 우리 헌법 제110조가 군사재판을 관할하기 위하여 특별 법원으로서 군사법원을 둘 수 있고, 군사법원의 상고심은 대법원에서 관할하며, 군사법원의 조직ㆍ권한 및 재판관의 자격은 법률로 정한다고 규정하여, 헌법에 직접 특별법원으로서 군사법원을 설치할 수 있는 근거를 두고 있다는 점에서 위헌으로 볼 수는 없다. 헌법재판소도 “군 임무의 특성상 전시에는 말할 것도 없고 평시에도 적의 동태나 작전계획에 따라 자주 이동하고, 급박하게 상황이 변화하므로 이에 대응하여 언제, 어디서나 신속히 예외법원적인 군사법원의 군사재판을 할 수 있어야 한다”고 판시하여 이를 인정한 바 있다. 고위공직자 비리는 주로 기업범죄 등 경제범죄 수사에서 단서가 확보되나, 공수처는 기업범죄 수사권이 없어 독자적 비리 적발이 어렵다고 한다. 앞에서 살펴본 것처럼, 최근 5년 홍콩 염정공서, 싱가포르 탐오조사국 기소인원의 88.2%, 90%가 각각 일반국민이며, 특히, 별도의 반부패 전담수사기구로서 역사가 가장 오래된 홍콩 염정공서의 수뢰공무원 기소도 연 평균 3명에 불과하다. 따라서 이처럼 수사단서의 확보가 어려운 상황에서 가시적 성과 도출이라는 조직생존 논리에 따라, 공수처는 고위공직자 등을 표적으로 미행, 함정수사를 하는 비정상적 사찰기구가 될 우려가 높다. 특히 검찰과 달리 공수처는 정기인사가 없어 특별검사 및 수사관 등 직원들이 계속 동일 보직에 장기 근무함에 따라 당연히 부패가 발생할 가능성이 상존하고, 표적수사, 청탁수사나 무제한 수사, 보복수사 등이 뒤따를 것이다. 반면에 위와 같이 비정상적인 수사방법을 동원하지 못한다면, 공수처는 수사역량이 축적된 검찰에 비해 고위공직자 등 부패사범에 대한 수사능력이 현저히 떨어지므로 무능한 수사기관으로 전락할 가능성 또한 부인할 수 없을 것이다.