PAYGO제도 도입을 위한 국회 의사절차 개선 방안 및 재정 건전성 제고를 위한 효과적 대안

핀란드의 경우, 1991년 이미 지출제한제도를 도입하였으나 단기적인 지출제한을 목표로 하다 보니 적용범위가 너무 좁고, 부정확한 예측과 긴급한 필요 등으로 지출제한을 자주 바꾸게 되어 지출을 효율적으로 관리하지 못하였다. 이러한 문제점을 해결하고자 핀란드정부는 2003년 재정관리 프레임워크 개혁의 한 부분으로 다년도 지출제한제도를 도입하게 되었다. 새로운 지출제한제도의 목표는 지출의 증가를 제한하고 총생산 대비 정부부채의 비율을 감소시키는 것이었다. 그 중 중앙정부의 지출 제한 목표는 실질국민총생산 대비 재정규모로 측정되었다. 구체적인 지출수준의 결정은 이전제도와 마찬가지로 명목치가 아닌 실제치에 근거하여 만들어졌는데, 다양한 가격과 임금 지수의 가중 평균으로 구성된 중앙정부 자체의 물가지수를 사용하여 인플레이션의 영향을 교정하였다. 한편, 지출제한은 고정제한으로 정부 내각의 임기(4년) 동안 설정되고 재정준칙의 안정성을 확보하기 위하여 매년 수정하지 않는 것을 원칙으로 하였다. 다만, 실질가치로 환산하여 물가변동의 효과를 감소시키고, 실업 등 경기변동시 한시적으로 지출할 비용과 기타 몇 가지 지출항목들을 지출제한의 범위에 포함시키지 않음으로써 지출제한의 경직성에서 오는 문제를 해결하기 위한 장치를 마련해 두었다. 또한 선거 등으로 새로운 정부(내각)이 임기를 시작할 경우, 이전 정부에 의해서 세워진 지출제한계획에 의하여 제약받지 않고 새롭게 다년간 재정계획에 기초하여 지출상한을 설정할 수 있도록 하였다. 새로운 다년도 지출제한제도 하에서는 사회보장의 사회보험이 새로이 지출제한에 포함되는 등 지출제한의 대상이 더 넓어졌으나 여전히 이자지급, 사회보장제도, 노령연금지급의 변화, 인프라투자를 위한 특정지출 등은 지출제한의 적용을 받지 않으며, 앞에서 설명한 것처럼 실업급여나 일부 실업수당 등의 혜택은 경기순환시 필요불가결한 지출로 인정되어 지출제한에서 제외되었다. 한편, 매년 예산에 대하여는 의회의 승인을 받으나 중/단기의 지출제한은 정부결정에 따라 자발적으로 이루어지며 차년도 회계연도 이상의 기간에 대한 지출제한의 경우, 의회의 승인을 받을 법적 의무는 없다. 또한 지출제한에 대한 준수여부에 대해서는 재무부의 책임 하에 지속적으로 모니터링이 이루어질 뿐 정부나 부처가 지출의 제한을 준수하지 못하였을 경우에 대한 공식적 제재방법이 존재하지 않는다는 점이 특징이다. 위에서 살펴본 것처럼 핀란드의 지출제한제도는, 제도의 내재적 경직성에서 오는 문제를 해결 하기 위하여 상당한 범위의 예외규정을 두고, 지출제한의 준수여부를 결정하는 것으로 알려진 지출제한제도에 대한 법적 의무와 제재수단을 마련하지 않았지만, 현재까지 다년간 지출제한제도를 포함한 재정프레임웍의 도입으로 재정지출의 지속적 상승을 적절하게 억제하였다고 평가받고 있다. 네덜란드의 경우, 비교적 이른 시기인 1994년에 재정건전성 문제를 국가재정의 주요의제로 채택하고, 재정건전성 향상을 위하여 당파간 협약(coalition agreement)에 따라 중기재정계획에 기초한 재정 프레임웍을 도입하였다. 또한 재정프레임워크에 따라 기존의 재정수지지표에 중점을 둔 재정관리시스템을 지출총액의 증가를 관리하는 체제로 바꾸고, 1994년부터 4년간 실질순세출의 상한을 명시적으로 설정하고 재정지출을 관리하여 목표해인 98년에는 재정수지의 균형을 달성하는 성과를 거두었다. 네덜란드의 지출제한기간은 4년인데, 고정지출한도(fixed ceiling)인데, 가급적 보수적인 거시경제적 가정하의 경기예측을 토대로 세출제한이 설정된다는 점이 특징이다. 이러한 보수적인 예측에 기초한 지출제한은 낙관적인 경제상황 속에서 재정관리가 느슨해지고 지출이 무분별하게 증가하게 되는 것을 억제할 수 있는 안전장치의 역할을 한다. 일명 Zalm Rule이라는 불리는 이러한 보수적인 재정운영규칙에 따르면, 세입증가가 있더라도 그것이 우발적인 것이라면, 그에 따른 세출을 허용하지 않는다. 한편 우리나라의 학계나 언론계에서는 PAYGO를 제도보다는 하나의 원칙으로서 PAYGO 원칙을 이론적으로 수입지출균형원칙 또는 예산중립성의 원칙으로 이해하고 사용되는 용례가 많다. 이런 관점에서는 PAYGO를 미국 연방정부의 재정준칙제도를 의미하는 것이 아니라 정부의 재정활동이 추가적으로 시민들에게 재정적인 부담을 주면 안된다는 일반화된 원칙을 의미한다. 기본적으로 다양한 유형의 재정지출 범주에 수입과 지출이 상쇄되어 시민들의 추가적인 재정적 부담이 발생하지 않도록 재정수지에 미치는 영향이 상쇄되도록 해야 한다는 원칙을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 이 경우 PAYGO원칙은 원래의 제도적 원형에서 벗어나 의무지출 외에 재량지출이나 총지출, 조세지출, 국고보조금 등에도 적용할 수 있는 일반적인 원칙이 된다. 각 재무년도에 대하여 관련된 정부지출상한을 초과하지 못하므로, 장관과 각 부처의 실국장들은 계획과 정책을, 부처지출상한 내에서 확실히 재정적으로 실현되도록 개발한다. 공공지출코드(Public Spending Code)에 따라, 제한된 자원을 배분하여 최고의 효과를 거둘 수 있도록 필요한 지출(사전)평가, 관리, 검토에 대한 정보가 부국에 제공되어야 한다. 각 년도 10월에는 공공지출과 개혁부(Ministry of Public Expenditure and Reform)에 의하여 지출보고서가 제출되며 이러한 상한들은 여기에 포함된다. 또한 각 년도 4월에 재무부에서 발간되는 안정화프로그램 업데이트에서 다시 보고된다. 현존 사안에 대한 어떠한 변화와 그와 관련된 조정 사항 역시 이들 보고서에 다룬다. 이상의 내용을 정리하자면, 2014년 총지출 대비 47% 정도였던 의무지출은 2년 후인 2016년에는 50.7%로 커져서 재량지출 규모를 추월하는데 이러한 비율 역전은 우리나라의 지출구조가 점차 복지국가형인 유럽국가의 지출구조와 유사해지고 있음을 보여준다. 현재의 재정 지출구조로는 향후 복지분야에 더 많은 예산을 배분하여야 하는데, 재정지출구조와 정부재정건 전성과의 관계에 관한 한 연구(Stegarescun, 2013)에 따르면, 정부 지출 중 사회복지지출이 높을 경우, 정부채무수준이 높고, 반대로 교통, 통신 등 사회간접자본에 대한 재량적 지출의 비중이 높은 정부의 경우 정부채무수준이 낮은 것으로 나타났다. 요약하면 우리나라는 직면한 저출산, 고령화 등 여러 가지 인구사회학적 변화와 최근의 경제적 성장 둔화의 문제들을 고려할 때 세입원은 갈수록 제한 받는 반면 의무지출의 수요는 증가하게 되는 상황이 점차 더욱 심각하게 나타날 것으로 예상되는데 이러한 상황은 재정위기의 구조적 원인으로 작용할 수 있기 때문에 의무지출(증가)에 대한 관리의 필요성은 크다고 할 수 있다.