지역 산업기술지형의 변화 양태와 시사점 Changes in Regional Industrial Technology Landscape and Their Implications

현행 지역산업정책은 지역이 주도하여 수립하는 중장기 계획인 지역산업발전계획(‘14~’18)과 매년 수립되는 실행계획인 지역산업진흥계획에 근거하여 추진되고 있다. 지역산업발전계획은 그간 지역산업정책 추진의 성과와 한계를 되짚어보고, 보다 중장기적 안목과 지역의 자율 및 책임을 토대로 지역산업을 육성할 필요성에 입각하여 2004년 수립되었다. 동 계획의 취지는 광역 시 도 지자체가 지역 여건에 부합하는 대표산업을 선정하고 육성전략을 마련하고, 중앙은 시 도간 자율 협의가 이루어질 수 있도록 조정하는 역할을 통해, 지역 실정에 보다 밀착된 전략을 마련하는데 있다. 따라서 지역에서는 대표산업 중 주력산업을 해당 산업의 집적도, 특화도, 성장성 등을 고려하여 자율적으로 선정할 수 있다. 협력산업은 주력산업 선정조건의 충족을 기본으로 하되, 시 도간에 협력을 통해 선정하며, 연고산업은 시 군 구 단위 또는 행복생활권 단위에서 육성할 필요성에 입각하여 대상산업의 선정기준과 범위를 자율적으로 결정할 수 있게 하였다. 2000년대부터 본격화되어 지금에 이르기까지 지역산업정책의 핵심은 지역경제 활성화와 균형발전을 위하여 지역 차원에서 전략적으로 육성해야 할 지역산업을 정하고, 필요한 인적, 물적, 재정적 지원 기반을 견고히 하는 것이었다. 따라서 지역산업정책의 시작은 지역산업의 성격을 규정하고 대상을 명확히 하는 것이고, 지역은 성장전략에 부합된 지역산업을 특정의 기준 및 근거에 입각하여 자율적으로 선정해 왔다. 중앙정부는 상향식 지역산업정책의 기조를 유지하며 종합조정 또는 컨설팅 정도로 개입 수준을 낮출 것을 표방해 왔고, 적어도 지역의 자율성, 주도권 확대가 지역산업정책의 기본철학으로는 자리매김해 왔다. 다만 정권 교체에 따른 지역발전정책의 패러다임 변화와 맞물려 지역산업정책의 대상 지역단위, 산업 유형 및 명칭, 지원방식 등이 계속 변경됨에 따라, “지역”과 “산업”을 단일 차원에서 간단하게 이해하기가 용이하지 않다. 그러나 이런 배경에도 불구하고, 지역산업정책에서 말하는 지역산업은 광역 시 도 차원에서 전략적으로 육성하고자 하는 산업이 기본 골격을 이루며, 이는 “지역전략산업”으로 통칭할 수 있다. 1999년 시작되어 2000년대 본격화된 지역산업정책은 2015년 기준 삼원화(주력 협력 연고)된 지역산업 지원체계에 이르기까지 16년 동안 총 9조 3,454억 원의 예산이 투입되었다. 국민의 정부에 시작되어 참여정부, 이명박 정부, 박근혜 정부를 거치면서 지역산업의 구성, 추진체계, 방식 등에 잦은 변경이 있었으나, 지역산업정책 추진을 위한 예산은 전반적으로 증가세를 유지해 왔다. 이명박 정부 시절에는 연평균 약 7,098억 원의 예산이 지역산업정책에 투입되었으며, 박근혜 정부의 3년(2013~2015) 동안에는 연평균 약 8,186억 원의 예산이 투입되었다. 지난 16년 동안 많은 예산을 투입한 지역산업정책은 지역혁신역량 강화를 위한 기반으로서 하드웨어(인프라) 확충기를 지나, 구축된 기반을 토대로 산업 성장을 지원하는 소프트웨어(R&D 기업지원 등) 촉진기를 거쳐 왔다고 할 수 있다. 현재는 소프트웨어적 측면의 활성화와 산업 및 시장 경쟁력 측면에 중점을 두고, 지역산업정책의 실질적 성과목표를 매출, 고용, 사업체 증가에 초점을 맞추고 있다. 지역혁신체계, 클러스터 기반의 지역산업정책은 대표사업인 4개 지역산업진흥사업이 시작된 1999년을 기점으로, 현재 20년에 조금 못 미치는 시점에 와 있다. 그간 정권의 교체와 맞물려 지역산업정책의 기조, 지원방식 등이 변경될 때마다 정책에 대한 평가와 그에 따른 한계가 노정되었고, 이는 곧 지역산업정책의 실효성에 대한 정책적 성찰과 개선의 논리로 작동되어 왔다. 지역산업의 혁신과 경쟁력 향상에 역점을 둔 지역혁신체계, 클러스터 기반의 지역산업정책이 추진되면서 혁신기반(잠재력) 확충과 산업적 성장의 기여에는 일정 수준 공감대가 형성되어 있으나, 정책의 실효성 및 지속 필요성에 대해서는 지속적으로 반문이 제기되기도 한다. 이런 이유에서 지역산업정책의 추진 성과에 대한 지속적인 평가는 당위성을 가지지만, 평가의 잣대를 이미 실현된 경제성에만 국한시키는 것은 자칫 지역산업정책의 의의를 협소하게 치부할 우려가 있다. 참고로 지역산업정책 추진의 성과에 대한 주요 평가 동향을 살펴보면 다음과 같다. 다행히 1990년대부터 지역의 중요성에 대한 인식이 국내 외적으로 확산되기 시작했고, 2000년대 접어들면서 우리나라도 지역혁신체계 및 클러스터 개념을 도입한 지역발전정책을 추진하기 시작했습니다. 특히 클러스터 개념 기반의 지역산업정책은 지역발전정책의 핵심동력으로 많은 관심과 기대가 집중되었고, 지역의 산업 및 혁신기반 확충에 상당히 기여했다는 평가를 받고 있습니다. 물론 지역 경제의 양적 성장을 가늠하는 생산액, 매출액, 고용 등의 경제지표로 바라보는 관점에서는 지역산업정책의 실효성에 대한 의문을 지속적으로 제기하기도 합니다. 오랜 기간 국가 재원을 투입한 정책이 얼마나 실효성이 있었는지 꾸준히 모니터링하고 성찰하며 개선하는 것은 반드시 필요한 과정입니다. 일관성과 지속성은 정책이 가져야 할 중요한 덕목이지만, 실효적이지 않은 정책에 국가 재원을 투입하는 것은 지양해야 하기 때문입니다. 그러나 장기간 심화된 지역 불균형과 취약해진 성장기반의 한계를 무시한 채, 몇몇 경제지표와 성과분석의 결과만으로 정책 실효성을 성급히 판단하는 것 또한 지양해야 합니다. 지역발전은 단순히 경제총량으로만 다룰 수 없고, 다루어서도 안 되는 중요한 정책 의제이기 때문입니다. 국가 주도에서 지역 중심으로 전환된 지역산업정책, 지역혁신체계 및 클러스터 개념에 기반을 둔 지역산업정책은 1999년 시작된 대구 섬유산업에 관한 지원정책을 기점으로 보면, 대략 18년의 오랜 정책 이력을 가지고 있다. 균형과 특화 발전을 기치로 오랜 기간 지역산업정책을 추진한 덕분에 지역의 산업 및 혁신 기반이 확충되었다는 점에는 분명 이견이 없다. 그러나 다른 일각에서는 지역산업정책의 실효성과 추진 타당성에 대한 의문과 성찰을 주장하기도 한다. 산업 경제의 관점에서 지역산업정책의 성과를 분석 평가하고 정책 기여의 효과를 입증하려는 다수의 연구결과에도 불구하고, 정책의 효과인지 아니면 거시적 경제성장에 편승한 효과인지 불분명하다는 점 등이 그러한 문제 제기의 요체를 이룬다. 이는 지역산업정책의 성과를 주로 매출, 고용, 생산액, R&D 투자액 등의 양적 경제지표, 투입․산출지표 관점에서 분석하고 조망한 데 따른 한계 때문이다. 그러나 상반된 견해와 주장이 대립되고, 지역산업정책의 성과와 한계가 병존하며, 지역적 여건에 따른 성과(또는 효과)의 차이가 있을 수 있는 상황임을 감안하면, 지역산업정책의 실효성에 대한 섣부른 판단은 위험할 수 있다. 서중해 외(2015)는 지역산업정책의 수혜를 입은 기업을 대상으로 재무성과 관련 지표(매출, 총자산, 영업이익 등)를 활용하여 정책 추진의 성과를 분석하였다. 분석 결과, 지원을 받은 기업의 매출, 총자산 등 양적 재무성과 지표에서는 분명한 성장효과를 거둔 것으로 나타났다. 그러나 질적 재무성과를 대표하는 영업이익 측면에서는 긍정적 효과를 발견하기 어렵다는 점을 제시하였다. 그간의 연구들이 질적 측면에 크게 역점을 두지 않았다는 점에서 차별화된 관점과 시사점을 제공해주는 결과이다. 아울러 기업 단위가 아닌 지역전략산업 단위에서 1999~2013년 기간의 성장성을 분석한 결과에서는 지역고유성장효과가 양과 음으로 반분되는 결과가 도출되었다. 물론 지역산업정책 추진의 직접적 성과를 분석한 결과는 아니므로 정책 성과와는 구분지어 판단할 필요가 있음을 분명히 하고 있다. 결론적으로 서중해 외(2015)는 지역산업정책의 성과에서 긍정적 측면과 미흡한 측면이 혼재하는 양상이 관찰됨을 보여주고 있으며, 질적 효과에 보다 초점을 맞추는 평가 관점의 확대가 필요함을 시사하고 있다.